生态司法修复机制的完善

史运伟,钟 焯

(1.重庆市涪陵区人民检察院,重庆 408000;2.西南大学 法学院,重庆 400700)

积极探索生态司法修复机制是司法机关履行生态保护职能的体现,也是司法机关发挥生态保护的重要创新工作机制。近年来,部分司法机关在办理环境资源刑事案件过程中积极探索,先后建立独具地方特色的生态修复工作机制,取得良好生态保护效果。但是该机制理论研究还不成熟,仍存在诸如修复主体、方式、时间、地点、监督方式等方面的差异化、不规范化等问题,需要进一步完善该机制。

一、逻辑起点:生态修复基础理论研究

(一)生态修复源起

“生态修复”词语并不是中国本土概念,最早源于西方环境学现代恢复理论成果——恢复性司法理论。“修复性司法”理论最早由西方学者在20世纪中后期提出,其目的是从法律角度解决受损生态系统或者社会系统的修复问题,该理论在英美法系国家实施时取得良好社会效果。虽然英美法系对该理论研究较早,但是对修复性司法的认定并没有统一认识。尽管学界对恢复性司法理念认识不同,但都认可其目的就是将受损的社会系统恢复到原有状态或者比原有状态功能更和谐的状态。该理论是对传统司法模式的一种创新。恢复性司法理论应用于环境刑事犯罪案件后,认为司法效果应当是采取有效措施对受损的生态系统或者社会系统修整、进化,当生态修复工作机制运用于环境司法领域时就是一种修复性司法方式,该理念得到理论界、实务界认可。

(二)生态修复性质探讨

近几年来,生态修复工作机制作为司法机关办理环境犯罪的重要创新工作机制,取得良好生态效果，但在生态修复行为的刑法定性有不同的观点。第一种观点认为:生态修复就是西方学者提出的恢复性司法理论,针对受损的生态环境,犯罪行为人采取措施修复。第二种观点认为:生态修复行为是犯罪嫌疑人或者被告人在实施环境犯罪后,积极修复受损环境,作为可以从轻处罚的酌定量刑情节对待。第三种认为:生态修复行为就是将受损的生态环境恢复到原有状态,其实是恢复原状的一种体现,所以修复工作应当与恢复原状具有一样的刑法定位,应作为非刑罚处罚措施来认定。第四种观点认为:无论法定量刑情节还是非刑罚处罚措施,均需要刑法明文规定。在刑法没有明文规定的情况下,生态修复行为具有刑事附带民事赔偿的刑法性质。

笔者认为,生态修复行为的刑法定位需要结合刑事法律法规、司法解释以及背后法理精神进行认定。生态修复工作虽然与西方学者的恢复性司法有相似之处,但是生态司法修复机制与恢复性司法从参与主体还是实现效果方面均具有不同之处。同时,如果将修复行为仅仅作为一种酌定量刑情节认定,在行为人拒不实施修复行为情况下,司法机关无法强制行为人实施修复行为,受损生态环境将无法得到修复。

(三)生态修复概念界定

生态修复与恢复原状无论在内容还是功能方面均有相似之处,有些司法工作者认为环境犯罪案件审理过程中没有必要适用生态修复措施,直接让环境犯罪行为人适用恢复原状即可。之所以出现以上问题,主要原因就是没有厘清生态修复概念。修复与恢复的概念虽然意思相近,但是却有本质区别,不可混淆,更不可替代使用。恢复最常见的就是恢复原状,将损害的结果恢复到损害前的原始状态;修复的字面意思是指修理使恢复完整或者有机体的组织发生缺损时由新生的组织来补充使恢复原来的形态。恢复强调的是恢复原始状态的结果;修复强调的是通过修理恢复其完整的功能效果,至于修复后的功能效果是否就是原始状态,这并不影响修复的认定。[1]

生态修复概念在刑法领域是最近几年才出现,目前还没有统一的概念。笔者在分析该词语出处,综合该词语在刑法中特定内涵,认为可以将生态修复界定为:司法工作人员在环境犯罪案件办理过程中要求行为人按照特定修复方式将受损的生态环境进行修复,并对修复情况进行监督,追求完整生态修复效果的非刑罚处罚措施。生态修复不仅仅是对受损生态环境进行修复,还包括对受损社会关系、受损法益的修复,生态修复具有生态意义和社会意义双重含义。

二、实务考察:生态司法修复机制模式的探索

(一)生态司法修复机制实践模式探索

2012年以来,全国各地司法机关在加大对环境犯罪打击力度情况下,积极探索生态修复工作机制。各地司法机关探索修复机制过程中,经过梳理,主要分为以下几种模式:第一种恢复原状式修复模式。该模式建立在恢复受害法益基础上,行为人侵害的法益情况进行原状修复,即行为人侵害了哪个地方的哪一种类的环境法益,就采取就地修复恢复原状的方式。第二种多元化修复模式。该模式的修复注重最终的修复结果,无论修复内容还是修复方式均呈现多元化,目的就是修复受损的生态环境,该模式下的修复后果要求更高于受损之前的效果。第三种替代性修复模式。该模式不受形式上修复方式、修复对象等内容局限,将重点放在行为人自愿修复的行为考察方面。第四种是基金型修复模式。该模式主要采取修复基金方式进行,行为人缴纳生态修复基金,这些修复基金由政府统一用于进行生态环境保护工作。

以上几种修复模式在修复内容、修复手段、修复标准、监督方式等方面有所不同，通常情况下坚持“自愿、谁损害谁修复”基本理念。修复方式主要是补植复绿和鱼种放养。针对滥伐、盗伐林木等破坏林业资源犯罪,引导行为人通过种植苗木方式进行修复;针对非法捕捞水产品等犯罪,引导行为人放养鱼苗方式进行修复;针对污染环境、土壤、空气等犯罪,因恢复成本、技术等因素,则引导行为人通过以上两种方式替代修复。生态修复模式的多样化一方面说明机制标准缺失的现状,另一方面突显司法机关在保护生态环境方面的积极作为。

(二)生态司法修复机制的实务问题

1.修复方式过于单一。生态修复机制的修复方式主要是补植复绿和鱼种放养。司法实践中破坏环境行为方式众多,有的破坏林业资源,有的破坏水产资源,有的破坏野生动物资源,有的污染水源、土壤、大气等等,由于被破坏生态环境类型不同,采取相应的不同修复方式才能实现最好的修复效果。例如,滥伐、盗伐林木等破坏森林资源犯罪,采取补植复绿方式进行修复,非法捕捞水产品等破坏渔业资源犯罪采取鱼种放养方式进行修复,破坏什么修复什么的做法是理想方式。但是,针对破坏野生动物资源、污染大气、水源等犯罪,由于技术、资金、成本等客观因素限制,无法做到针对性修复。

2.修复数量缺乏标准。修复数量的认定虽然不能够直接决定修复效果,但是修复数量是修复机制中必不可少的内容,实践中如何确定修复数量没有统一标准是实务难题之一。例如,滥伐林木罪中,修复数量就是行为人砍伐的数量，还是砍伐数量的数倍?《中华人民共和国森林法》规定对于滥伐林木的行为人,可以对其进行行政处罚时,要求其种植滥伐林木数量的10倍苗木。这是现行法规中关于修复数量的直接规定,该标准是否适用于刑事司法修复存在疑问。而且,这只是关于破坏林业资源案件才有相应的法律规定,破坏其他生态资源案件并没有相应的法律法规规定数量问题。重庆市涪陵区人民检察院采取的数量标准是根据犯罪事实和犯罪情节、家庭经济状况等因素综合决定修复数量,例如,非法捕捞水产品罪中,修复数量的认定,一方面考虑行为人犯罪数量和犯罪情节,另一方面结合行为人家庭经济情况、修复能力等因素。修复数量的标准关系到公平,也关系到修复效果,既不可以一味追求修复效果导致修复数量越多越好,也不可以盲目追求统一标准而忽视具体案情。修复数量在没有法律规定情况下，如何确定是修复机制需要解决的问题。

3.修复区域选择疑难。生态司法修复机制需要有具体载体,苗木种植或者鱼种放养均需要具体实施地点。实践中苗木种植地点选择不同,有的在犯罪地点实施,有的在专门修复基地实施,有的在国家集体林地实施,有的选择在自留山实施等。总之,修复地点的选择没有统一的区域。涪陵区检察院最初采取的是犯罪地修复方式,行为人在哪破坏就在哪修复。实施一段时间后发现有些犯罪地地处深山很难到达、修复工作无法监督、事后无法养护等问题。在总结经验基础上,该院采取异地修复,建立专门生态修复基地,但是修复基地建设存在着基础设施建设、配套设施建设、水源管理、监督管理、修复效果局部性等问题。

4.修复成本鉴定费用过高。环境犯罪证据收集过程中让侦查机关为难的就是鉴定问题,一方面鉴定机构选择面较少,另一方面鉴定成本费用过高。在生态修复过程中也面临着该问题,修复成本确定并不是简单的凭办案人员感觉而定,而是需要专业的鉴定机构对具体修复费用作出具体结论。对于一般简单的环境犯罪案件,可以根据其具体的量化标准(犯罪数量)采取较简单的修复费用。但是对于污染大气、水源、损害国家重点保护野生动物、植物犯罪等无法估价甚至无法修复的案件,具体修复成本如何认定存在疑问,并且很多专业鉴定费用过高,远远超过行为人承受能力。

5.监督机制不完善。生态修复工作监督主体应当是公安、检察院、法院。但是具体办案人员对生态修复工作积极性不高,在案件数量每年递增,办案压力越来越大的情况下,公安机关很难抽出人力物力投入到修复工作中。司法机关作为法律规定的监督机关,责无旁贷的承担起修复工作监督重任。但是,由于修复工作本身具有一定专业性,司法机关只能进行形式上的监督,无法进行实质监督。例如,修复苗木过程中,苗木修复的效果需要林业部门专业人员进行监督,即苗木种类、大小、规格以及种植后的养护工作都需要监督。

三、进路研究:生态修复工作机制的完善

(一)明确生态司法修复机制的主体

1.生态修复实施主体。生态修复工作的责任承担主体就是破坏环境的行为人,这一点是没有争议的。[2]司法实践中,很多修复工作均是由环境犯罪或者违法者亲自承担,例如,滥伐林木者自行购买苗木、自行栽种、养护等,直至修复结束。问题在于对于一些被采取强制措施剥夺人身自由或者因为时间、金钱等因素无法亲自实施修复工作的环境犯罪者或者违法者如何处理。如果允许他人代为修复,那么修复工作虽然可以正常进行,但是会失去教育惩罚意义,毕竟环境犯罪者或者违法者通过自己亲自种植苗木可以亲身体验到环境修复困难,在其内心会形成环境保护的教育作用。同时,委托他人代为修复或者提供修复基金聘请专业机构代为修复,存在着不公平现象。家庭富裕者更愿意提供金钱用于委托他人修复,家庭经济条件不好则只能选择自己修复,这样进行的后果就是修复工作本身不公平性。但是如果不允许他人代为修复,那么修复工作难以进行。所以,当行为人因为客观因素无法亲自实施修复工作时,应当允许环境犯罪者或者违法者委托他人进行修复工作,或者向司法机关缴纳一定修复基金用于聘请专业人员进行修复。由此可见,修复工作实施主体原则上是环境犯罪者或者违法者,必要时环境犯罪人委托人或者司法人员可以成为修复工作具体实施者。

2.修复成本评估主体。修复工作机制实施需要正确的评估环境修复所需成本,无论修复者自己修复还是委托他人修复或者缴纳修复基金均有一定的标准可以参考。实务中,司法机关往往根据犯罪数量确定修复数量,例如,行为人滥伐20株林木时,司法人员往往要求滥伐林木人修复10倍以上林木数量。其实,修复数量确定必须考虑犯罪数量、修复成本和修复效果等现实因素制约,具体修复工作需要的成本或者达到某种修复效果的资金量需要专业评估机构进行评估鉴定,得出专业的鉴定结论,这样才可以保障生态修复工作的实效性。我国规定的修复评估机构非常少,一方面是符合专业资质的机构较少,另一方面进行评估费用过高,这也为修复工作带来困难,但是修复评估主体的选择是生态修复工作必要的环节之一。

3.生态修复监督主体。生态司法修复机制的监督机构一般是司法行政机关,无论是侦查机关、司法机关、法院均有权对环境修复工作进行监督。一方面对修复具体实施工作过程进行监督;另一方面对修复工作实际效果进行监督。在一般破坏环境涉及的民事、行政案件中,作为林业局、环保局、质量监督局等相关行政机关可以作为监督机关,监督整个生态修复工作。对于刑事案件的生态修复工作监督需要根据案件所在阶段确定监督者。例如,当案件在侦查环节时,侦查机关可以作为监督机关,当案件在逮捕环节或者审查起诉环节时,司法机关可以作为监督机关。[3]当案件进入到法院审判环节时,法院可以作为监督机关。对于生态司法修复机制而言,只要是在职责范围内,司法行政机关均可单独作为生态修复工作监督主体,也可以共同监督修复工作。

4.生态修复验收主体。由于生态修复工作是作为犯罪者事后悔罪表现,可以作为酌定从轻量刑情节来认定,所以,生态修复效果的验收关系到量刑轻重。生态修复效果的验收主体应当是司法机关或者法院。由于修复工作涉及到专业性知识,需要林业局、环保局等专业机构协助验收。司法机关和专业机构验收之后得出的验收结论才具有形式、实质监督验收效果。

(二)规范生态司法修复机制的程序

1.制定具体修复内容。修复工作一是要确定修复主体,以环境犯罪案件为例,由于生态修复并不具有强制性,所以需要司法机关先与环境犯罪行为人沟通。如果犯罪行为人自愿进行修复,则确定修复主体,采取自行修复或者委托他人修复或者缴纳修复基金方式。二是确定修复方式,根据破坏环境内容不同采取最接近的修复方式。[4]三是根据修复方式不同选择修复的时间。以苗木种植为例,一年中只有春、秋、冬季节适合种植苗木,夏天因为天气原因、植物生长规律等因素限制无法进行苗木种植修复,所以修复时间需要符合自然规律。

2.确定可行性修复方案。当司法机关与环境犯罪行为人就修复主体、地点、时间、方式沟通协调之后,需要制作简单的修复方案。方案里面涉及内容应当包括修复难度评估、效果评估、修复时间、修复方式、监督机构、验收时间标准等内容。[5]修复方案的制定根据修复内容的不同由不同的政府职能部门出具。制定修复方案过程中,需要修复实施主体参与,让其清楚整个修复工作计划,并对其中的疑问进行解答以方便修复工作的实施。修复方案需要考虑包括主体因素、经济因素、技术因素、安全因素、时间因素等众多因素。

3.多方面监督修复过程。修复方案制定后进入实施阶段,除了修复工作本身的重视外,还需要重视专业修复监督工作。一方面，监督行为人按照修复方案的内容进行修复；另一方面,还需要邀请专业的行政职能机关进行监督，即除在司法程序方面对修复工作进行监督,又在修复的实体效果方面进行实体监督。

4.统一修复验收标准。整体修复工作按照修复方案实施完毕后,需要由专门行政机关实地验收后出具技术验收报告,技术报告内容包括修复工作的时间、地点、修复方式、修复效果、后期管护等方面,该技术报告应当作出验收成效的结论。同时,在专门行政机关验收报告出具后,作为监督者的司法机关需要以技术验收报告为基础从司法程序方面对修复工作进行验收。如果实地勘察后,认可技术验收结论,则作为量刑情节予以认可。如果验收不合格,则监督修复工作行为人采取补救措施继续修复,直至验收合格为止。