电信网络诈骗犯罪协同治理机制探究

瞿德玉

(中国人民公安大学,北京 100038)

一、当前电信网络诈骗犯罪的特点与发展趋势

电信网络诈骗犯罪通常被认为是犯罪嫌疑人以非法占有为目的,利用互联网与现代通讯技术,通过虚构事实、隐瞒真相,在不与受害人发生现实物理接触的情况下,骗取受害人财物的行为。当前,互联网通讯技术与快捷支付技术日益发展,电信网络诈骗犯罪手法得以不断翻新,其特点与发展趋势主要有以下几个方面:

(一)整体上由电信诈骗向网络诈骗转变

电信网络诈骗犯罪的诈骗手法不断发展变化,早期主要是电信诈骗,即利用改号软件拨打电话虚构事实引诱被害人转款,或者用伪基站发送含有木马链接的短信引诱被害人点击实施诈骗。近年来,诈骗分子使用网络工具进行诈骗的案件逐渐增多。360猎网平台于2020年1月7日发布的《2019年网络诈骗趋势研究报告》数据显示,受害者接触诈骗者或诈骗信息的主要途径前三位分别是QQ、微信、电话,三者举报量分别占总举报量10.69%、10.38%、9.76%。由此可以看出,相对于电话诈骗,诈骗分子使用即时通讯工具、社交软件实施诈骗的越来越多。以网络为工具实施诈骗的情况愈发严重,网络诈骗案件在整个诈骗案件中的占比呈逐年上升趋势,2017年仅占7.67%,2018年占比达到17.61%。这样的趋势变化,无疑给电信网络诈骗犯罪打击治理工作提出了更高的要求。

(二)诈骗形式多样,手法更新迅速

据公安部刑侦局统计,已经产生并常见的电信网络诈骗手法有48种。为了不断提高诈骗犯罪的收益和成功率,诈骗分子在不断研究欺骗性更强的诈骗手法。诈骗手法、话术与剧本等都由专门团队设计,配合获取到的个人信息有针对性地精准施骗。比如2019年盛行的“杀猪盘”诈骗,是传统的交友诈骗和网络平台赌博诈骗的结合体,专门针对社交软件与婚恋网站上渴望交友恋爱的人群。诈骗手法不断更新还因为诈骗分子紧跟新政策与时事热点。

(三)诈骗对象的选择更加精准

大数据时代,快递业、手机软件、电商平台都存储着大量的公民个人信息数据,诈骗分子使用黑客技术或者通过行业内部渠道能够获取到大量的公民个人信息，包括公民的姓名、家庭成员、主要社会关系、各种联系方式、日常活动轨迹、购买习惯等等。诈骗团伙的组织策划人员通过对这些信息的分析,精心制作出针对性极强的诈骗方案。这样的精准诈骗使得受害人往往难以识破骗局,大大提高了诈骗的成功率。比如爬虫等技术的出现使得精准诈骗成为现实,婚恋交友类诈骗中,资料组先在技术组的协助下,在婚恋网站爬取用户信息然后进行筛选使用,“精心”制作诈骗剧本,为精准实施诈骗提供基础。

(四)犯罪上下游产业化、链条化突出

电信网络诈骗犯罪各个环节之间会衍生出一系列网络黑灰产业链，其上游产业链主要涉及信息流方面木马病毒钓鱼软件的制售。同时也存在部分因工作性质掌握大量公民个人信息的单位内部人员受利益驱使,利用工作便利贩卖公民个人信息的现象。下游产业链主要涉及资金流方面,诈骗分子要将骗到手的钱迅速转走、洗白,由于转账有限额,需要数目不小的银行卡进行转账,进而催生了贩卖银行卡的灰黑产业链。有人专门负责收购银行卡,有人为了蝇头小利,用自己的身份证办理银行卡售卖，还有很多上游卖卡人员直接组合四件套,即对公账户、银行卡、电话卡、公司公章卖给诈骗分子供其洗钱。

二、电信网络诈骗犯罪打击治理的困境分析

近年来,为了应对电信网络诈骗犯罪高发多发态势,理论界与实务界进行了一系列探索,公安部等有关部门采取了一系列举措，初步实现了查处违法犯罪嫌疑人数与破案数明显上升、发案数与群众财产损失明显下降的“两升两降”目标。但是,电信网络诈骗犯罪的高发势头还没有从根本上得到遏制，打击治理该类犯罪的形势依然严峻,打击治理工作存在明显和突出的困境。

(一)联席会议制度落实不到位

联席会议制度是各级党委政府统筹指挥打击治理电信网络诈骗犯罪的有益制度尝试,然而在实践中的落实还存在一系列问题:一是联席会议成员单位参与度不强,主动性不高。二是公安机关与电信运营商和银行部门协作的深度与广度不够,行业壁垒导致数据信息共享困难,公安机关前往电信与银行部门调取证据的手续与审批程序还较为复杂,成员单位之间的合作还存在制度性瓶颈。三是在案件侦查中,一些网络公司与第三方支付公司对于公安机关的协作不重视不积极配合,而互联网主管部门对此类行为没有采取有效的监管举措。出现这些问题的原因在于各级有关部门联席会议制度落实不到位,导致成员单位主动性不高,成员单位之间协作不畅,打击治理的合力难以形成。

(二)公安机关打击效能不高

打击犯罪是公安机关的主责主业,目前公安机关对于电信网络诈骗犯罪的侦破能力还不够高，主要表现有以下几点:一是打击电信网络诈骗犯罪各专业警种合成作战机制不完善,合成状态松散,难以保证高质量的同步上案。二是公安机关刑侦部门的异地侦查协作存在制度性障碍,协作方在无偿性协作理念下协作动力不足,不能及时提供应有的帮助与支持,导致公安机关在侦办跨地域系列电信网络诈骗案件时异地调取证据等工作开展困难。三是侦查队伍建设不完善,业务能力不强,囿于繁重的侦查破案工作不能获取及时的培训,从而不能应对更新迅速的电信网络诈骗犯罪。

(三)行业治理举措力度不够

行业治理的相关举措力度不够,防范体系和监管环节存在漏洞。信息流方面,一是手机卡实名不实人现象突出,有些人用自己的身份证办理手机卡之后进行贩卖,形成产业链，使得侦查人员在进行线索研判查到手机号之后,难以与犯罪嫌疑人相对应。二是互联网平台、社交软件等虚拟平台实名制落实不到位,导致网络空间与平台成为诈骗分子青睐使用的工具。三是诈骗电话和短信的预警拦截效果不理想,电信行业对产品与业务的风险把关不到位,技术防范与端口封堵效果不理想,没有能将诈骗电话阻断在行骗之前。资金流方面,个人贩卖银行卡现象较为严重,形成了黑色产业链。对公账户开立容易,而公安机关查控冻结比较困难。另外,一些银行等金融机构没有落实涉案账户、灰名单账户管控预警机制,第三方支付平台的查询止付工作较为困难。

(四)反诈骗宣传效果不理想

诈骗犯罪区别于其他类型犯罪的最为显著的特点,是犯罪人与被害人之间存在信息流的交流与互动。从某种意义上讲,如果没有被害人陷于错误认识之后的主动配合,诈骗分子的犯罪目的就难以实现。[1]因此,强化反诈宣传,使所有的电信网络诈骗潜在被害人具有识别骗术能力与防骗意识尤为重要,可以说是治理电信网络诈骗犯罪的治本之策。然而在反诈宣传方面,基本上是公安机关的单打独斗。以联席会议制度为依托的全社会联动宣传局面还没有形成,多方主体参与到反诈宣传中的参与度不够；宣传内容较为枯燥,宣传形式不新颖进而难以深入人心；反诈信息发布尚不统一,针对易受骗群体的宣传力度不大,群众参与度不高。这样一系列的问题使得我们的反诈宣传工作效果不甚理想,效能不高,没有发挥应有作用。

三、协同治理问题简述

(一)协同治理理论

协同治理理论是新兴的交叉理论,是自然学科中的协同论和社会学科中的治理理论结合产生的新理论。协同治理是指政府与企业、社会组织以及公民等利益相关者,为解决共同的社会问题,以比较正式的适当方式进行互动和决策,并分别对结果承担相应责任的过程。它的主要内涵与特征有以下三个方面:治理主体的多元化;各子系统的协同性;共同规则的制定。

(二)电信网络诈骗犯罪协同治理的必要性

首先,电信网络诈骗犯罪是新型网络犯罪的典型代表,在整个网络犯罪中占比较大。电信网络诈骗犯罪的综合治理是一个系统工程,涉及多方主体,对于协同治理该犯罪的理论基础与机制运行模式进行深入研究,对于推进公安机关对新型网络犯罪治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

其次,协同治理强调多方主体共同参与,这对于改变电信网络诈骗打击治理中公安机关单打独斗的现状具有重要意义。协同治理理论突出强调多方组织的“主体”作用,这对于当前电信网络诈骗犯罪的治理具有重要启示意义。当前虽然已经建立联席会议制度,但成员单位主动参与性不强。打击治理犯罪公安机关虽是主业,但要真正决胜电信网络诈骗犯罪的综合治理,需要联席会议成员单位充分发挥主观能动性,真正成为协同治理电信网络诈骗的“主体”。

再次,协同治理理论强调多方主体的协同性,不断完善主体之间的协同工作机制。电信网络诈骗犯罪的产生是社会各环节监管漏洞的结果,多方主体协同治理是前提,各主体间的协同是关键。对于电信网络诈骗犯罪,协同关系包括公安机关各专业警种的协同,公安机关刑侦部门跨地区的协同,公安与检察院、法院的协同,以及公安机关与企业的协同,公安机关与社会组织的协同,公安机关与民众的协同。只有各治理主体互相依托,积极协同配合,才能形成打击治理电信网络诈骗犯罪的强大合力。

最后,协同治理理论强调共同规则的制定,对于电信网络诈骗的综合治理而言,就是要明确指挥协调与监管机构。主要是电信运营商、银行等金融机构、移动通讯互联网公司、第三方支付平台公司等相关行业与企业在电信网络诈骗犯罪综合治理体系中要承担怎样的责任与义务,怎样进行监管,这是重点要解决的问题。明确一旦本领域存在监管漏洞或其他风险而不主动采取措施甚至放任自流,导致对于电信网络诈骗犯罪的实施起到直接或间接的帮助作用,要进行全方位的追责。

四、电信网络诈骗犯罪的协同治理机制

(一)发动多元主体广泛参与治理

治理主体多元化是协同治理理论的首要前提,也是电信网络诈骗犯罪综合治理的必然选择。要坚持“四方协同”,即政府与司法机关、企业、社会组织与公民个人协同参与治理电信网络诈骗犯罪。党委政府在犯罪治理中无疑起着领导与统筹作用,包括协调各种人力、物力与财力支持。公安机关和检察院、法院作为政法机关,打击治理电信网络诈骗犯罪的主力军是当然之举。“四方协同”里面的企业包括电信运营商以及银行等金融行业,尤其要注意的是互联网公司与第三方支付平台公司也要纳入进来。“四方协同”里面的社会组织与个人是容易忽视的力量,要充分发挥社会组织的宣传发动作用,调动积极性参与电信网络诈骗犯罪治理。公民个人是潜在被害人,是犯罪过程的参与者,要通过广泛宣传使其具有较高的防骗意识与骗术识别能力,形成全民全社会协同治理的氛围。

(二)充分发挥联席会议制度作用,完善协同工作机制

各子系统的协同是协同治理理论的重要特征与内涵,对于电信网络诈骗犯罪的协同治理,需要公安机关、电信运营商、银行等部门与行业之间的紧密协作与配合。为了使协同治理机制发挥强大作用,应当充分发挥部际联席会议制度的作用,进一步协调各部门与各行业,加强沟通协作。公安机关是打击治理的主力军,相关部门和行业对于公安机关的侦查打击调取证据等工作应积极配合。建议由联席办组织协调制定意见,指导三大运营商与各大银行为重大电信网络诈骗案件的调查取证等打击工作开辟绿色通道,最大限度减少审批与等待时间。人民银行应研究制定规范性文件,要求第三方支付公司对于持正当手续与程序的公安机关账户查询,应当予以配合。工商部门对于开立的对公账户应当仔细审查,并对公安机关的协查工作全力配合。

(三)公安机关强化侦查打击,以打开路

公安机关是打击治理电信网络诈骗犯罪的主力军,要强化侦查打击,以打开路,不断提高侦破打击电信网络诈骗犯罪的能力。

首先,要建好建强各级反诈中心,深化资源整合。各级反诈中心是公安机关侦查打击电信网络诈骗犯罪的情报研判指挥平台,也是公安机关侦查部门与银行、电信运营商等部门展开协作的平台。[2]各级反诈中心要按照《全国打击治理电信网络新型违法犯罪中心建设规范》的要求,不断完善省市级反诈中心的机构设置与人员配备。进一步深化与联席会议其他成员单位的协作,进一步拓宽数据渠道,深化资源共享。公安机关要不断消除警种壁垒,推动数据资源的共享,积极整合电信运营商、金融机构与互联网企业的优势资源,打造集多部门专业人才、信息数据、技术手段的情报信息合成作战平台。要把反诈中心建设从省市一级向县区一级延伸,提升打击治理的效能,争取形成四级反诈中心上下联动、互为支撑的一体化打击治理犯罪新格局。

其次,要转变侦查模式。在对电信网络诈骗案件的信息流、资金流进行追查时,不应满足于查清一起案件的涉案人员,还应进行循环研判和主动延伸打击,争取发现与该案件上下游团伙有联系的其他诈骗团伙或者成员,实施全链条打击。

最后,要完善侦查工作机制。要加强侦查打击电信网络诈骗犯罪的专业化队伍建设,实施常态化培训和到省级反诈中心参与办案的以战代训机制。要进一步完善在侦查打击中刑侦部门与技侦、网侦等专业警种的合成作战机制,在案件侦查中捆绑作业、深度合成,进而提高合成作战的效率与水平。要尽快破除地方保护思想、协作意识不强等问题,在公安部统一领导下确立区域性协作的奖惩考评机制,整合各级公安机关内部专业力量,提升协作意识,推进电信网络诈骗案件区域性侦查协作工作的进步。[3]

(四)强化行业治理，压实主体责任,形成联动防范格局

电信金融等行业发挥主体责任,积极采取措施阻断电信网络诈骗信息流和资金流的传播,是协同治理机制的必要环节。

一方面要依托联席会议制度,加强行业监管。要组织相关行业的主管部门对电信、金融、互联网领域展开全面风险排查,逐项整改解决,明确处置责任。对于不认真、不积极排查的行业与单位,主管部门要进行督导约谈,对于主要责任人要严肃问责。要严格落实“一案双查”机制,公安机关在案件侦办过程中,既要查清电信网络诈骗犯罪事实,查清犯罪产生源头与相关利益链条，也要在侦查办案中发现行业监管存在的失职渎职行为,发现的要及时与相关部门通报,对于涉嫌犯罪的,要积极立案侦查。对于风险防控、对公安机关侦查协作配合的好的企业和部门,建议以属地联席办的名义定期发放荣誉证书和适当的物质奖励。

另一方面,要发挥行业技术优势,大力加强电信网络诈骗犯罪防范体系建设,形成协同联动防范格局。要充分利用大数据等新兴技术手段,公安机关与电信领域联合建立技术拦截反制系统,并不断进行优化,使其更精准高效。运用大数据技术可以建立电话及短信分析模型,能识别输出疑似诈骗号码,根据黑名单库实时拦截;能对短信内容进行过滤筛查,切断违法短信传播渠道。金融领域要从严落实银行卡实名制,适当控制用户开卡数量,与公安机关联合研究整治倒卖银行卡现象的举措。要强化安全监测与审计系统的建设,对于交易或转账过程要有备查,并加强数据共享,确保执法部门通过相应的通信、交易记录能够追踪去向。[4]

(五)充分调动多方主体联动进行反诈宣传

要强化宣传发动,依托联席会议制度,充分调动多方主体联动进行宣传,不断增强群众防骗意识,提高群众识别骗术的能力。一是要多方主体联动宣传,联席办指挥统筹,各成员单位尤其是宣传、电信、金融部门要利用本部门优势资源,并且加强与互联网新兴媒体平台的合作,针对特定人群进行精准宣传。二是要创新宣传方式与宣传内容,注重在微博、抖音等新兴网络平台,录制短视频的形式进行反诈知识的宣传,并组织全国各地公安机关的官方微博、微信公众号进行联动,扩大宣传范围与力度。三是发挥名人效应,聘请口碑好、影响力大的一线明星,作为反诈形象大使,出席各类宣传活动。四是公安机关刑侦部门要与属地派出所的社区警务队联合开展宣传活动,深入开展反诈宣传进社区、进家庭、进校园、进企业活动,在社区治安志愿者的基础上探索组建反诈骗宣传的志愿者队伍,从而广泛发动全社会力量,形成全民反诈良好氛围。