突发公共卫生事件应急预案的完善——以我国新冠肺炎疫情防控工作为视角

孔建斌

(山西省长治市卫生局卫生监督所，山西 长治 046001)

2020年的新冠肺炎疫情,是新中国成立以来发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。截至2020年11月11日24时,我国累计确诊86299例(不含港澳台地区通报的确诊病例6037例),累计治愈81252例,累计死亡4634例。(1)数据来源于国家卫生健康网站。截至2020年11月12日0时52分,国际累计确诊51251715例,累计死亡1270930例。(2)数据来源于新华社日内瓦11月11日电《世卫组织：全球累计新冠确诊病例达51251715例》。世界卫生组织宣布新冠肺炎疫情可被称为全球大流行,该组织2005年颁布的《国际卫生条例》对疫情防控能力界定为“国家核心能力”。

一、突发公共卫生事件应急预案概述

突发公共卫生事件是指突然发生,造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。

突发公共卫生事件应急预案是为了有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件及其危害,指导和规范各类突发公共卫生事件的应急处理工作,最大程度地减少突发公共卫生事件对公众健康造成的危害,保障公众身心健康与生命安全,依据《传染病防治法》《国境卫生检疫法》《突发公共卫生事件应急条例》《国内交通卫生检疫条例》和《国家突发公共事件总体应急预案》等法律法规和规范制定的。

2006年2月26日发布的《国家突发公共卫生事件应急预案》(简称《应急预案》)主要内容由总则,应急组织体系及职责,突发公共卫生事件的监测、预警与报告,突发公共卫生事件应急处置的保障,突发公共卫生事件的应急反应和终止,善后处理,预案管理与更新,附则8个部分组成。

二、新冠肺炎疫情防控的成功经验对编制突发公共卫生事件应急预案的启示

(一)坚持党的领导

“党政军民学、东南西北中,党是领导一切的。”从本次疫情防控的成功经验中我们发现,在党中央的直接领导和习近平总书记的亲自指挥下,全国上下齐心应对,充分发挥了中国共产党领导这一中国特色社会主义制度的最大优势,是我们打赢疫情防控阻击战的重要法宝。今后在应对突发公共卫生事件方面,我们也需要按照疫情的波及范围由共同的最高领导机关来进行从上而下的指挥,制定相关政策制度,如统一的预案、统一的标准、统一的调配,以有效的避免地方、部门等各自为政、争抢利益资源的现象,从而在整体上优化结构,做到统筹兼顾,效益最大化。

(二)坚持依法应对

自2003年“非典”以来,我国在应对突发事件特别是突发公共卫生事件上的法律体系已经基本形成,但随着社会经济文化的不断进步,其内容出现了一些与当前社会发展、科学技术不相适应的地方，特别是作为重要组成部分的《应急预案》,已经使用了15年未曾修改。我们应珍惜用生命的代价和巨大的损失换来的行之有效的科学应对方法,及时对应对突发事件、传染病防治等方面的法律法规和政策规范的内容及时加以调整、完善。同时应当将定期调整预案内容通过法律层面规定下来,如地方预案2年调整一次,中央预案5年调整一次,以适应不断前进的社会发展脚步。

(三)坚持群众路线

应对突发公共卫生事件虽然政府机关及各类国有企事业单位具有义不容辞的职责,但从应对新冠肺炎疫情的成功实践来看,充分动员群众、依靠群众,发挥群防群治的的巨大威力,是打赢应对突发公共卫生事件行之有效的重要手段之一。今后的突发事件预防处置中,在充分发挥政府机关、国有企事业单位中流砥柱作用的同时,也要组织动员具有一定专业知识和相关行业的群众组织参与突发事件处置防控,并将动员职责、组织职责、联通沟通职责明确加以规定,以便有法可依开展快速有效的社会动员。

三、突发公共卫生事件应急预案的完善

(一)将突发公共卫生事件划归应急管理部门主管

目前,我们的自然灾害、事故灾难和社会安全三个方面的突发事件均由应急管理部门负责管理,公共卫生事件由卫生部门负责。这是由于传统观点认为,公共卫生事件专业性强,由卫生部门管理更为适宜。经过本次疫情的检验,笔者认为,突发公共卫生事件中卫生部门承担的职责仅是整个疫情防控工作中的重要一环,还有其他大量的工作需要大量部门、大量人员的参与才能完成。在突发公共卫生事件的应急管理上,应从以前以突发事件发展顺序的纵向时间轴考虑转向以事件防控的参与横向轴考虑,从卫生专业化角度考虑转向从应急管理专业化角度考虑,将公共卫生事件纳入应急管理部门集中管理,对于其中关于医疗卫生专业领域的问题,如传染病的预防控制、流行病学调查、医疗救治等,由应急管理部门会商卫生部门确定,以实现“让专业的人干专业的事”“一个部门管应急”。

(二)明确各参与部门的职责

《应急预案》对各有关部门应履行的职责进行了规定,其中对卫生行政部门和医疗卫生单位的职责规定较为明确,对其他参与部门职责规定则较为模糊,并且存在对一些重要部门、重要行业、重要职责或没有提到,或以“有关部门”“依据各自职责”等含糊的话语带过。但笔者发现,在一些市县级的应急预案中,对各部门的职责规定就比较清楚。如某市2009年《突发公共卫生事件应急预案》中就对市卫生局、市委宣传部、市新闻中心、市发展改革委、市经贸委、市教育局、市科技局、市公安局、市民政局、武警支队等24个部门单位的职责进行了详细规定。

新冠肺炎疫情防控在中央应对疫情工作领导小组和国务院联防联控机制领导下,卫生行政部门、医院、疾控、卫生监督等部门作为疫情防控的主力军,在发现与报告、流行病学调查、标本采集、院感防控、救治患者等方面开展工作。同时公安、工信、交通运输(包括民航、铁路、公路、港口运输等企业)、市场监管、商务、医保、乡镇街道、社区、邮政快递等部门及广大的志愿者为疫情防控、保障所需医疗物资、群众基本生活所需等方面也做了大量工作。在今后的预案编制中,应参考此次疫情防控中各部门履行的职责,将其明确写入应急预案。

(三)明确并及时调整物资储备的目录及数量

我国医药卫生储备制度早在1989年就已经写入《传染病防治法》，2019年《基本医疗卫生与健康促进法》再次确定医药储备用于保障重大灾情、疫情及其他突发事件等应急需要。在新冠肺炎疫情中,各医疗卫生单位的储备数量与品种应当说是符合储备要求的,但与实际需要产生了极大的差距,这是由于储备标准低,储备方式不合理造成的。如某省《卫生应急基本装备物资储备目录》(2018版)中,对传染病控制类装备医用N95防护口罩的储备标准仅为省300个、市200个、县100个。这样的储备标准,按照二级医院实际床位数与护理人员数之比应高于1:0.6的规定,当开放100张床位时,在不计算医生和后勤保障人员的情况下,60名护理人员24小时就需口罩360个。按照这个省级储备标准,所储备的口罩仅够使用20个小时。

在突发公共卫生事件的物资储备上,我们应当按照中央和地方“四级储备”的要求,摸清底数、分散管理、统一调配、节约高效的储备管理应急物资。对各储备单位,特别是非应急专门单位明确目录数量,满足日常使用和应急需要,确保库存。同时加强对物资生产供应能力的监测,以应对可能发生的重大突发公共卫生事件。

(四)明确疫情防控中行政强制措施的实施

《行政强制法》规定“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施,其他人员不得实施。”在现行体制下,疾病预防控制机构和卫生监督机构,是否可以在应急响应中被临时赋予现场盘问、强制检查、强制保全(查封、扣押、冻结、证据保全等)、强制销毁、取缔等行政强制权呢?笔者认为,因突发公共卫生事件的性质决定了其采取的处置措施必须迅速及时,因而在突发公共卫生事件的高等级响应(二级响应以上)中,赋予疾控机构和卫生监督机构相应的行政强制权也就成为应对突发公共事件的应有之义。需要注意的是,在赋予行政强制权的同时也应对强制隔离、强制留置进行医学观察的医疗救治、后勤保障加以法律层面的规范,形成统一标准,对老弱病残幼给予特别的关注,在行使公权力时最大程度综合保障人民群众的合法利益。

(五)强化对突发公共卫生事件的资料收集和管理利用

突发公共卫生事件形成的各种档案资料有着巨大的价值,它对疫情过后的科学研究和预防同类事件等方面具有重要作用。从现状看,突发卫生事件的参与单位多、档案保存地点多、收集不完善、查找利用不规范等问题是现实存在的。在预案的编制中,应将相关档案的收集、保存、移交、管理、利用加以明确,确定档案管理部门为主要责任部门,相关参与机构为直接责任人,尽最大力量将突发公共卫生事件的全部书面材料、影像资料、电子数据等资料加以收集整理,以便在事件结束后开发利用,为今后遇到类似问题时采取应急决策、制定卫生政策、开展医学研究提供宝贵资料。