新发展阶段市域社会治理现代化的五个着力点——以新冠肺炎疫情防控为例的反思

王 群

中共重庆市委党校，重庆 400041

党的十九届四中全会明确提出“加快推进市域社会治理现代化”。市域社会治理现代化是新时代打造共建共治共享的社会治理格局的关键一招，是承接治理上下两端、提升治理效能的关键举措，是直面治理弥散化、补齐治理短板的有力抓手。然而，当我们谈论市域社会治理现代化，我们在谈什么？正在发生的市域社会治理为何以及何以促进治理现代化，这就要求我们牢牢把握新发展阶段市域社会治理现代化的五个着力点，围绕民生根本点、社区基础点、信息重要点、风险底线点和干部关键点统筹安排，系统谋划，持续用力，切实以市域社会治理效能的提升扎实推进国家治理体系和治理能力现代化。

一、以人民对美好生活的向往为发展目标

习近平总书记指出：“我们的目标很宏伟，但也很朴素，归根结底就是让全体中国人都过上更好的日子。”立足新发展阶段，市域社会治理现代化的根本是“人及其人的关系”的现代化，其核心是要抓住人民群众最关心最直接最现实的利益问题，以人民支持、拥护和获得感凝聚市域社会治理现代化的磅礴伟力。一是把握公众关于美好生活向往的新问题和新期待。习近平总书记强调：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”这就要求我们要主动了解人民对美好生活向往的内容，即把握公众对民生的新期许。既要聚焦影响民生和人民群众幸福感的关键问题，例如，就业问题、物价稳定问题、基础教育公平、食品药品安全、生态环境保护、医疗资源分配问题，等等；还要注意把握不同群体关于民生期待的差异性并进行类型化的精准有效满足，例如，困难群众可能最关心物价波动的问题；个体工商户等市场主体可能最关心市场消费和税收减免优惠等问题；年轻人群体可能更关注住房、婚恋等现实问题，等等。二是有的放矢，直面人民对美好生活向往的痛点难点问题。面对普遍问题，要继续做好“六稳”工作、落实“六保”任务，围绕基础教育公平、生态环境保护和医疗资源分配等问题想办法，亮措施，出实效，既要循序渐进又要持之以恒，既要尽力而为又要量力而行；面对个别问题，要具体问题具体分析，例如对事实无人抚养儿童等特定困难群体的生活问题要给予有效帮扶；对市场主体要坚持稳定信心，鼓励市场消费，稳定税收、财政帮扶等政策预期，持续打造市场化、法治化、国际化营商环境，用高质量发展回应新期待，用优质营商环境回应市场主体对美好生活的向往；要了解青年一代，关心青年一代，在引领青年一代奋斗自强的同时为他们搭建平台、提供机会，帮助其可持续发展。总之，通过对民生的源头治理夯实市域社会治理现代化的基础，真正做到社会治理关口前移、防线前置、控制前端、处置前期和治理前瞻。

二、以社区基层治理为重点方向

习近平总书记指出：“基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区。”新发展阶段市域社会治理现代化须强化社区的基层治理。一是增强社区凝聚力，面向公众培育社区安全共同体意识。要善于总结经验，尤其要汲取新冠肺炎疫情防控过程中我国基层社区治理暴露出的教训，对治理短板针对性补齐补正。例如，针对新冠肺炎疫情防控中个别居民对社区疫情防控措施不理解、不配合，甚至辱骂社区工作人员，要针对性开展形式多样的线上和线下活动，强化公众的社区认同、安全认同、法治认同和命运共同体认同，真正铸牢社区安全共同体意识，强化每个人都是社区安全不可或缺一分子的意识，每个人的命运不是彼此的安全孤岛，相反从来都是息息相关，不能只图自己省事和方便而将风险留给别人，否则风险终将反噬自身，切实增强市域社会治理中基层社区治理的情感认同。二是强化社会组织在社区治理中的作用，提升社区基层治理质量。同样以新冠肺炎疫情防控为例，只要是不疏于事实，就会注意到，本次疫情防控中社区工作人员力量不足问题比较突出，根据有关抽样调查显示，平均一名社区工作者对应社区居民少则四五百，多则近千人，如此超强度、超负荷工作必然影响社区基层治理的效果。新发展阶段社区基层治理要具体问题具体分析，对有条件并适合的地方，可考虑在社区治理中针对性地引入社会组织力量，并采取降低行业准入门槛，放宽资金、住所、人员等条件，重点培育发展在城乡社区开展公益慈善、防灾减灾、邻里互助、纠纷调解以及农村生产技术服务等社会组织，发挥其力量，更适宜社区做的交给社区做，更适宜社会组织做的交给社会组织做，藉此提升社区单元的基层治理效能。三是提升社区人员的业务能力，完善相关人员干事创业的激励机制和容错机制。本次新冠肺炎疫情防控中暴露的一些社区工作人员问题值得我们高度警惕，例如，部分社区工作人员应对突发事件能力不够、动力机制不足、保障条件差等问题，疫情爆发初期，许多社区工作者口罩、手套、防护服、消毒液、体温仪等基本医疗物资和防护装备出现储备供应不足的问题，这给基层社区人员有效推进疫情防控带来极大不便。为此，新发展阶段推进市域社会治理现代化，必须未雨绸缪，进一步完善社区人员的公共卫生知识和疫情话语定期培训制度，并结合社区日常工作出台社区人员干事创业的激励机制和容错机制，为社区人员谋事、干事提供制度保障。

三、以数据信息治理为基本方式

习近平总书记指出，当今世界，信息技术革命日新月异，对国际政治、经济、文化、社会、军事等领域发展产生了深刻影响。立足新发展阶段，市域治理现代化须直面信息时代数据信息滥用问题，深化数据信息的系统治理。一是完善政府政务及其相关信息公开机制。现代社会，信息数据不仅是推动交流沟通的前提，更是社会发展生产力。现代社会的治理必须高度重视信息数据的依法公开问题，什么时候政务及相关信息公开得好，什么时候社会治理就更能行稳致远，新冠肺炎疫情防控就是例证。立足新发展阶段，推进市域社会治理现代化，必须高度重视建构政务及其相关信息的竞争机制，注重从不同方向源中识别信息、把握信息和运用信息，推动信息及时、全面、依法公开。相关政府部门要切实增强依法行政意识，按照法治政府建设的要求，积极推动政务及其相关信息依法及时公开。需要指出，政府信息公开要以促进不特定公众理解信息为原则，不能认为信息一公开就了事，还要关注公众能不能理解所公开的信息，好不好理解所公开的信息，必须将政府依法信息公开和公众准确理解信息并参与社会治理紧密联系起来，那种将信息公开简单理解为发布信息的做法，本质上是信息公开上的形式主义和官僚主义。二是警惕公民个人信息的不当使用。市域社会治理现代化，在某种意义上也是基于信息数据分析进而在科学理念指引作出决策行动的全面系统治理。因此，相关部门在社会治理过程中不可避免地采集并持有公民个人信息。新发展阶段，深化信息治理，推进市域社会治理现代化，必须高度警惕公民个人信息被不当使用，损害公民权利。以新冠肺炎疫情防控为例，在此过程中，相关职能部门基于疫情防控的需要收集了大量公民个人信息，这是必要的，但后疫情时代这些信息何去何从引发人们普遍关注，为此，要加快《个人信息保护法》《数据安全法》等法律制定，妥善解决信息社会公民的信息“焦虑”，切实保障公民幸福美好生活的实现。三是警惕信息社会中信用惩戒滥用，加快公民信用修复规则的完善。在信息化智能社会中，国家基于对海量信息数据的占有和分析，使得其对公民不当行为的信用惩戒变得可能。新发展阶段推进市域社会治理现代化，国家应该善用信用惩戒，将社会主义核心价值观融入市域社会治理，但不能动辄挥舞信用惩戒的“大棒”肆意出击，以至公众偶尔闯一次红灯、忘缴一次水费等也被“合法”地纳入信用联合惩戒范围，这实际上谈不上是市域社会治理现代化的表现，相反还有相关部门“懒政”的嫌疑。同时，为了避免信用惩戒给行为人带来的“标签效应”，立足新发展阶段，还应考虑通过健全制度设计赋予当事人积极主动信用修复权利，对于知错就改、能改、善改者，应及时将其移除出失信名单，发挥信用惩戒的规则激励功能效应。

四、以风险依法治理为底线思维

习近平总书记多次强调要善于运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。立足新发展阶段，推进市域社会治理现代化，必须牢固树立风险治理的底线思维，进一步完善风险的依法治理。一是完善风险防控的预防性立法。新冠肺炎疫情防控留给我们一个重要的启示就是，市域社会治理现代化不仅要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。鉴于此，我国要进一步在社会发展过程中前瞻性识别风险，进而完善风险防控的预防性立法，坚持科学立法、民主立法、依法立法。现阶段，要抓紧制定和完善《生物安全法》《突发事件应对法》《野生动物保护法》等法律法规，建立健全疫情防控和生物安全风险防控的预防性立法体系。二是排查并补正现有风险防控中可能的立法漏洞。按照风险的预防性治理思路，聚焦新发展阶段可能的社会治理风险点，结合法律法规进行场景化模拟排查，对立法中可能的不足要做到前瞻性体系化思考，做到风险防控须有“先手”。举例说明，《刑法》第330条妨碍传染病防治罪是新冠肺炎疫情防控的常用典型罪名，虽然刑法修正案对其进行了修改，将新冠肺炎等依法确定的采取甲类传染病管理措施的传染病纳入本罪调整范围，具有积极意义，但仍有不少问题。举例说明之，根据刑法规定，该罪名的刑罚之“处三年以下有期徒刑或者拘役”同时适用“引起甲类传染病传播”和“有传播危险”这两种罪状，这相当于危险犯和实害犯均规定为同一刑期，而显然两者的社会危害性是不同的，“引起甲类传染病传播”较“有传播危险”的社会危害性要大得多，这就造成了刑法关于该罪的规定存在明显的罪刑不均衡的法治风险。另外，就本罪的刑罚规定而言，“三年以下有期徒刑或者拘役”也很难对该类不法行为形成威慑，因为携带传染病病原体的人本身面临因传染病导致死亡的风险，为了一线求生，很多行为人可能根本不会考虑“三年以下有期徒刑或者拘役”而做出奋不顾身地逃离疫区等行为。要知道，在死亡面前不能寄希望于行为人刑罚权衡而适法。再加上刑罚本身是事后罚，需要经过一系列司法程序才能最后定罪处刑，这显然与传染病防控的应急性特征相背离。鉴于此，建议最高立法机关应以安全刑法理念为立法导向，全面落实生物安全的预防性刑法立法。宜规定为“违反传染病防治法的规定，有下列情形之一，引起甲类传染病传播严重危险的”，删除“引起甲类传染病传播”这个罪状，使该罪变为单纯的危险犯，强化预防性立法。同时，就本罪合理增设保安区分内容，例如对携带传染病病原体的行为人规定监护隔离，进行预防性的疫情风险防控，而不是依赖有期徒刑的事后处罚，提升风险。

五、以干部担当作为为关键抓手

抓“牛鼻子”是习近平总书记治国理政的重要方法论。习近平总书记在不同场合多次指出，各项工作要抓出成效，就必须抓住领导干部这个“关键少数”。立足新发展阶段，推进市域社会治理现代化，领导干部是推动者、实施者和参与者，某种意义上，市域治理现代化好不好、行不行的关键是干部，干部干得好，市域治理现代化就推动得快、发展得好。一是在知行合一中强化领导干部教育培训。各级党校（行政学院）尤其是省级以上党校（行政学院）要按照习近平总书记关于干部要提高七种能力的要求，突出对领导干部思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练的教育培训，围绕提高领导干部政治能力、调查研究能力、科学决策能力、改革攻坚能力、应急处突能力、群众工作能力、抓落实能力创新课程体系，优化课程设计，相关课程要更加强化对领导干部在推进市域社会治理现代化尤其是在重大突发事件中应急管理能力的模拟演练和实盘操演，提高其应对和处置突发公共事件的实战能力。二是在有所为有所不为中强化领导干部能力。站在新发展阶段，推进市域社会治理现代化，领导干部不能“胡子眉毛一起抓”，而是要抓到重点处、抓住关键点，具体来说，就是要根据新发展阶段的特点，既要防止部分领导干部在市域社会治理现代化过程中不作为，更要防范乱作为，市域社会治理现代化不是将社会矛盾“上推下卸”，领导干部要在市域社会治理过程中增强治理判断力、治理领悟力和治理执行力，在法定职责上不能打“马虎眼”，而是要积极主动依法作为；在依法行政上不能打“歪心思”，而是要严格按法定程序合法行政，切实在市域社会治理过程中将自治、德治、法治相结合，运用多元化社会纠纷解决机制，努力做到有所为有所不为，加快推进市域社会治理现代化。三是在依法惩戒和有效激励中强化领导干部能力。站在新发展阶段，推进市域社会治理现代化，要切实发挥领导干部这个“领头雁”的作用，就必须在惩戒和激励上双管齐下下功夫，既要注重对在市域社会治理现代化过程中不担当、不作为、乱作为的干部严格依据相关规定问责，更要对在推进市域社会治理现代化过程中能担当、敢作为、善作为的领导干部强化正向激励，要把推进市域社会治理现代化的履职情况纳为考核评价干部的重要内容，让担当作为和法治素养成为领导干部自觉行为和必备素质，发挥科学考核评价的导向功能。此外，发挥领导干部推进市域社会治理现代化“关键少数”的作用，还要突出领导干部专业素养考察。各级组织部门在医疗卫生、司法等专业性较强部门考察任命干部时在突出政治建设这个根本的同时，还要力争兼顾专业技能，尽量避免外行指导内行，以更好提升市域社会治理效能。

结语

立足新发展阶段，推进市域社会治理现代化，不断满足人民对美好生活向往是目标，强化社区单元的基层治理是支撑，突出数据信息的系统治理是方式，防范风险依法治理是底线，抓住领导干部“关键少数”是保障，从而建构一个涵盖目标、支撑、方式、底线和保障五位一体的有机治理格局，在党的坚强领导下，直面市域社会治理过程中的新问题、新挑战，以市域治理现代化不断推动国家治理体系和治理能力现代化，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力支撑。