建党百年来党内监督的发展历程及启示

卢 瑾，林 鑫

（上海公安学院，上海 200137）

孟德斯鸠在《论法的精神》中提出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”①参见孟德斯鸠：《论法的精神：上》，北京：商务印书馆，1959年，第145页。权力是一种稀缺资源，也蕴含着一定的影响力与强制力，这就意味着它极易膨胀，因此权力享有者一定要受到相应的约束和监督。有效的党内监督则是防止公权力享有者“从社会的公仆变为社会的主人”②参见《马克思恩格斯选集（第3卷）》，北京：人民出版社，2012年，第54页。的必然要求。建党百年来，中国共产党党内监督也随着党情、国情、世情的变化而不断向前发展。

一、建党百年党内监督的历史回顾

中国共产党的百年征程，是一部我们党在团结带领广大人民群众走向复兴的同时，不断革新党内监督的历史。党内监督历史大致可以分成四个时期。

（一）新民主主义革命时期：党内监督的萌芽探索

中国共产党创立之初就将党内监督作为一项重要任务。中共一大通过的党纲明确了党内监督的相关内容和适用的严格性，党内监督的权力是由各级执行委员会直接行使。党纲还体现了党的根本组织原则和领导原则，全面规定了党的代表大会制度、党内选举制度、集体领导制度以及党员候补期制度等。①参见杨涛：《民主革命时期中共党内监督的历史沿革及其特点》，载《中共党史研究》2006年第6期。建党初期中国共产党生存环境非常艰苦，党风较为清正，但也有少数“投机腐败分子”混入革命队伍，1927年中央监察委员会的设立，为反腐败斗争提供了体制上的依托。此外，我们党在新生政权中注重廉洁政府建设、依法查处贪官污吏，发挥人民群众监督检举作用等，为后一阶段的反腐斗争积累了经验。虽然此时党内监督制度尚未健全完善，但随着中国革命的斗争深入推进，党内监督工作也在逐步探索之中。

（二）社会主义革命和建设时期：党内监督的曲折发展

自新中国成立起，党内监督进入了崭新的发展阶段。中国共产党在领导人民开展社会主义革命的同时，坚持从严治党，持续推进党的建设，其中包括党的纪律与作风建设，从内容上大力抓好党内监督。自1950年后，党中央处决了一些贪官污吏，净化了党风政风社风。1956年，邓小平提出把民主监督纳入党内监督体系。在纪律作风方面，党将领导班子作为廉政建设重心，促进各级纪检委互相协作、互相配合。新中国成立初期，我们党坚持民主集中制的原则，从人民利益出发，实打实地把“民主”落实到位。然而，受左倾思想严重侵扰，特别是“文化大革命”时期，由于监委、巡视监督等相关制度被废除，党内监督体系一度临近崩溃。但全党上下顽强不屈，再次探索改进党内监督制度，矢志不渝地向“严而全”的监督体系的模式迈进。

（三）改革开放以来：党内监督的全面建设

十一届三中全会开启改革开放之后，伴随着经济的迅速发展，相应的腐败现象也开始产生，党内监督体系立足市场经济，通过制定一系列有效的方针措施，朝着“全面化”方向发展。这一时期我们党狠抓制度建设，把工作重点放在党内法规制度体系的完善上。1978年，党选举产生了新的中共中央纪律检查委员会，1982年党章提出“纪律检查机关的双重领导体制”，改进原来的领导模式，将纪律检查机关的双重领导纳入党章，巩固了党内纪律检查机关的执行体制，优化巡视小组制度，实事求是地对党内上上下下潜在的问题进行整顿。1986年，国家恢复并确立行政监察体制，②根据第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过的《关于设立中华人民共和国监察部的决定》。1993年，纪检与监察机关合署办公。党的十七大提出加强反腐倡廉建设。

（四）中国共产党十八大以来：党内监督的战略重塑

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央的领导下，我们党攻坚克难、励精图治，经济社会发展方方面面取得了巨大成就。党中央拿出自我革命的勇气全面从严治党，党内监督进入到战略重塑阶段，不断地创新改造，凸显党的自我革命优势。在监督理念、监督对象、监督思路、监督体系、监督制度等方面都呈现一些新特点。习近平同志指出：“强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用，加强对党员领导干部的日常管理监督。”近年来，党继续完善党内法规，加强各级法规的可操作性。建立健全党内各级机关人员的倒查追责机制，让“红红脸，出出汗”成为监督常态。这一时期，党内监督涉及领域广、查处问题多、行动密度大、问责力度强，成效显著。

二、党内监督的核心要义

通过党内监督，不断进行自我革命，是中国共产党永葆队伍先进性、纯洁性的有力武器。自中国共产党成立之日起，根据党内外形势的不同和角色转型的需要，党内监督呈现出不同的特点，在这个过程中，党内监督有着贯穿始终的不变的核心要素：政党净化、治理腐败、党规党纪、民主集中制。

（一）政党净化：党内监督的基本功能

党内监督是实现政党净化这一基本功能的重要途径。不论是马克思主义政党，还是世界其他各类政党，都注重队伍净化，这是政党保持持久生命力的一条基本规律。中国共产党党员个人意志的分散性和执政党的整体意志的统一性之间存在天然的矛盾①参见杨云成：《党内监督的政党净化功能：阶段性特征、净化边界与生成逻辑》，载《新视野·新时代党建理论与实践创新》2020年第3期。，正是这对贯穿始终的矛盾决定了政党净化始终是党内监督的一项基本功能，是推动党内监督不断向前发展的基本动力。党内监督的基本功能在于政党净化，党通过监督，及时发挥自我保护、纠错纠偏、保障完善、自我革新的作用，确保政党决策环节、执行环节、反馈环节等有序运转，从而达到预防腐败、维护党内团结统一的目的，党内监督是政党治理的“免疫系统”。随着党内外形势的变化，中国共产党党内监督的政党净化功能呈现不同的特点：新民主主义革命时期，党尚未在全国执政，着重解决清除叛变分子、异己分子，加强保密工作，防止部分党员干部因理想信念动摇而背叛革命。社会主义革命和建设时期，党内监督的政党净化体现在入党程序更为严格，设置党员一年预备期制（原来为六个月的候补期）与入党介绍人制度，设定八项条件提高党员标准，处置不合格的党员，清除贪污腐败分子。党的十三大报告指出，“对于那些败坏党和人民事业的腐败分子，必须采取坚决清除的方针”。②参见《十三大以来重要文献选编（上）》，北京：人民出版社，1991年，第53页。党的十八大以来，政党净化则具有更加鲜明的自我革命特点，这是我党最大的优势。③参见《习近平关于“不忘初心，牢记使命”重要论述选编》，北京：党建读物出版社，中央文献出版社，2019年，第281页。我党以零容忍的态度、全过程的监督来强化反腐。

（二）治理腐败：党内监督的重要内容

治国必先治党，治党务必从严，正风肃纪反腐一刻不能松懈，才能永葆党的先进性和纯洁性。中国共产党因其根本性质和宗旨，天生就与腐败水火不容。然而权力具有天然的扩张性、腐蚀性，只有对公职人员进行有效监督和制约，方可保证权力的公共性。④参见董世明：《马克思的干部监督思想及其当代价值》，载《江汉论坛》2020年第5期。中国共产党自成立伊始就关注到此，清醒地认识到腐败的严重危害性，也特别注重对权力的监督，始终将反腐败作为长抓不懈的重大政治任务。新民主主义革命时期，中国共产党斗争环境艰苦，绝大多数党员廉洁忠诚，但也不乏极少数投机腐败分子混入党的队伍，1926年中国共产党以第一份反腐文件——《坚决清理贪污腐化分子》通告发布拉开了反腐败斗争的序幕。社会主义革命和建设时期，中国共产党为巩固人民政权，继续加大拒腐防变的力度，依法处死大贪污犯张子善和刘青山，使政党得到不断净化。改革开放以来，特别是社会主义市场经济实施，“唯利是图”等多元价值观与腐朽思潮滋生蔓延，反腐败工作面临新的挑战。这一时期，党成立中共中央纪律检查委员会，恢复确立行政监察体制，中央纪委与监察部合署办公①据不完全统计，合署办公后仅半年时间内，全国查处的县处级以上干部比1992年同期增长6.8倍，厅局级干部增长11倍。，反腐倡廉工作成为党的建设的重要组成部分。党的十八大以来，党加强反腐败的顶层设计，设立国家监察委员会，出台“八项规定”，纠“四风”树新风，党的十九届四中全会还构建了一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制，丰富了党和国家监督体系内涵。

需要注意的是，党内监督并不完全等同于党内反腐倡廉，不能将党内监督的职责仅仅限定为拒腐防变。由于党内政治生活不断发展变化，近期出现“四个不纯”、“七个有之”、党的领导弱化、全面从严治党不力等问题，党内监督已不仅仅着眼于“打老虎”“拍苍蝇”，还着眼于全面从严治党新形势新要求，持续不断地加强党的领导。

（三）党规党纪：党内监督的标准依据

中国共产党百年党内监督史，就是一部中国共产党党内监督法规制度建设史。作为纪律严明的马克思主义政党，党历来注重党内监督法规制度建设，依规管党治党，这是锻造强有力政党的关键。建党百年来，我国的党内法规体系经历了大致六个时期②参见冯志峰、张明龙：《中国共产党百年党内法规制度体系建设——以涉及党内监督的党内法规与规范性文件为研究样本》，载《中国井冈山干部学院学报》2020年第6期。，每个时期都有其建设重点，从最初的新民主主义革命的萌芽形成阶段——制定《中国共产党纲领》等党内早期文件并初步建立党内监督制度及其机构，到社会主义革命和建设时期的曲折发展，改革开放以后的恢复发展创新，再到党的十八大以来的重塑构建，我国的党内法规制度建设呈现出科学化、体系化的特征。党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。党通过健全党内监督法规，建立党内监督制度体系，以党内监督法治化推动党的自身建设，以全面从严治党带动全面依法治国。

（四）民主集中制：党内监督关键抓手

古人云：“外疾之害，轻于秋毫，人知避之；内疾之害，重于泰山，而莫之避。”马克思主义内外因辩证关系原理指出，内在因素才是决定事物发展变化的根本，外因的作用必须通过内因方可显现。对于中国共产党而言，外部监督固然重要，但更为根本且重要的是如何强化内部监督，因为内部监督才是基本、是第一位的。民主集中制是强化内部监督的重要方式，是党的领导制度与根本组织制度，是党内各项具体制度的源泉。在共产国际的指导下，我们党成立之初就实行民主集中制，之后不断发展成熟完善，民主集中制从党的“指导原则”不断演化为 “组织原则”“组织机构”“组织机构和组织制度”“组织原则”“组织制度”③从党的历史文献看，首次出现“民主集中制”这一提法的是五届中央政治局通过的党章，当时将它作为“指导原则”，六大党章改为“组织原则”，七大党章改为“组织机构”，八大党章改为“组织机构和组织制度”，九大党章、十大党章改为“组织原则”，十一大党章又改为“组织制度”，并沿用至今。。新中国成立之初，党内践行的民主监督就强调党内不允许有凌驾于党章之上的特权，党的十一届三中全会的召开则是民主集中制的成功实践。新时代发展和推进党内民主和党内监督，依然要继续以民主集中制为核心。历史和实践证明：什么时候民主集中制坚持得好，党内监督就有力量、卓有成效，党内风清气正、蓬勃向前，一派生机活力；什么时候民主集中制坚持得不好，党内监督就会软弱无力，收效甚微，党内政治生态浑浊，严重影响党的事业和国家命运。从历史上看，中国共产党有着强大的纠错能力，而纠错能力的发挥靠的就是民主集中制作保障。

三、党内监督的经验启示

（一）加强政治建设，增强监督意识

党内监督的根本是巩固并加强党的领导。办好中国的事情，关键在党，关键在党的建设。党的政治建设是党的建设之根本。十九大重新确立了党的建设总要求，并对政治建设给予了高度重视，它是党的建设的统领与核心，是“灵魂”与“根基”。2016年《中国共产党党内监督条例》第一条即点明“坚持党的领导”①参见《〈关于新形势下党内正字生活的若干准则〉〈中国共产党党内监督条例〉辅导读本》，北京：人民出版社，2016年，第44页。，并将政治建设放在首位。它吸收借鉴了历史上管党治党的丰富经验，成为新时代推动全面从严治党的内在要求。政治建设，它并不是一个抽象空泛的概念，而是有着实实在在的要求，体现在政治立场、方向、原则、道路、纪律、规矩、能力、文化等各个方面。②参见《新时代深入推进党的建设新的伟大工程》系列专题，求是网，访问日期：2021年5月29日。加强政治建设，就是要教育引导广大党员干部增强“四个意识”，做到“两个维护”。在加强党的领导和把牢政治方向的同时，广大党员要正确认识党内监督的深刻意义，增强监督意识，时刻对照党章党规，既监督他人，又主动接受他人监督。只有打破长期以来的“老好人”等错误观念，树立正确的思想观念，增强自身责任感和使命感，才能加速将党内监督落到实处，巩固党的领导和强化党的长期执政能力。

（二）抓好三类对象：“关键少数”“绝大多数”与纪检干部

马克思主义关于整体和部分的辩证关系启示我们，领导干部“关键少数”虽然在数量上只是一小部分，但居于主要地位，影响广泛、作用较大，在整体党员干部队伍中具有带动示范作用。从党员干部违纪违法情况看，大量的违纪违法案件是发生在领导干部担任重要职位期间，党员干部权力越大，“围猎”者越多，诱惑越大，领导干部一旦理想信念动摇，就给违纪违法提供了滋生的温床，不少身兼重任的领导干部因此从“好干部”沦为“阶下囚”。“领导干部责任越重大、岗位越重要，就越要加强监督。”③参见《习近平关于全面从严治党论述摘编》，北京：中央文献出版社，2016年，第211页。2016年新修订的《中国共产党党内监督条例》中被列为重点监督对象的是“党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部”。习近平法治思想中的“十一个坚持”同样也提到“坚持抓住领导干部这个‘关键少数’”。

除了领导干部“关键少数”之外，还要关注到占绝大多数的广大党员和干部。党的十八大以来，全面从严治党秉承着“两点论”与“重点论”相结合的思路，党内监督实现“四个全覆盖”的监督新格局，党内监督执纪“四种形态”的执行使得党内监督实现了全覆盖、零容忍。要实现抓“关键少数”与管“绝大多数”相统一，只有管住“绝大多数”才能使全面从严治党保持良好的氛围和环境。①参见《十九大以来重要文献选编（上）》，北京：中央文献出版社，2019年，第189页。

纪检干部则是一类特别的主体，他们所享有的纪检监督权仅低于党委领导权，高于其他权力，独立运作其权力时有趋于“坐大”或“独大”的危险倾向。②参见郑超华：《新时代党内监督的逻辑理路、运行状况与效能提升》，载《求是》2020年第5期。纪检干部本身的工作职责定位为公平公正地实行监督，一旦纪检机关出现“灯下黑”，必将严重影响党的形象。为此，党中央与中纪委尤其关注对纪检机关的监督③例如开展“清卡”活动、设置纪检干部监督室、列入被巡视的对象、精简议事协调机构、制定《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》等制度。，让执纪者先守纪、律人者先律己真正得到落实。

（三）形成以党内监督为主导的大监督合力

系统论表明，在一个相互关联的要素构成的整体之中，整体大于部分之和。这一非加和性原则也同样适用于党内监督体系以及监督合力格局等。习近平同志指出，党内监督如果不与国家机关监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督等结合起来，就不能形成监督合力。④参见《习近平关于全面从严治党论述摘编》，北京：中央文献出版社，2016年，第217页。如果不形成监督合力，监督的分散性会使监督效果受到影响。因此，根据系统论观点做好党内监督需做到：一是要加强党内监督各个要素之间的统一协调。党内监督各个主体都要依规履行好自己的职责，用好手中的监督权力，在讲“四个意识”的前提下，依据《中国共产党问责条例》强化问责，坚持和巩固好党内监督体制。二是要形成党内外协调监督的合力格局，发挥国家监察的有力作用，促进各类监督职能的深度融合。纪委和监委因在领导体制、功能定位、主要任务等方面有很大的相似性，合署办公确有必要也是可行的，但二者职能的深度有机融合是一项庞大的系统工程，还应继续在实践中探索总结。三是要舞好“巡视”这把利剑。近些年党派出的中央巡视组相较于地方纪委与各级派驻纪检组而言发挥了很大的作用，这源于异体监督的体制优势，而派驻纪检组属于半同体半异体。巡视监督与派驻监督有效地连接了党内监督与社会监督、舆论监督等其他监督方式，二者的全覆盖较好地发挥了震慑、制约作用，从而有助于达到标本兼治的目的。