城市土地储备制度:绩效,困境及其完善

于伟 龙口市土地储备中心

土地储备制度在一些发达国家实行较早，我国实行土地储备制度才二十余年，随着这些年的发展土地储备制度已经在我国取得了一定的成果，是当下我国土地市场建设以及管理的一个有效手段，相关的专家和企业对此进行了深入的研究。对土地储备制度当下最广的理解就是：在土地需要以及使用之前预先使政府或者是社会群体将所持有的土地进行投放，以便于实现有效的开发与利用。

一、当下城市土地储备制度绩效的价值

（一）有效的保护了几本农田数量

在以往城市存余的土地最多是由用地的单位进行控制，政府部门起到的作用就是将农用地征用为国有土地来调节土地市场，这种背景下使得很多郊区的土地被征用，更低面积大量的降低。建立了城市土地储备制度之后，可以尽可能的促进城市土地的供应量，土地的供应方式由增量的调节为主转换为存量调节为主，这样一来就可以更有效的贯彻耕地保护的这一基本的国策，是一件利国利民之事。

（二）加强了政府的主导性

在建立土地储备制度之后，各地的政府有效的实现了其具有的主导地位以及相对集中供给的制度，这样一来就可以在很大的程度上改变了计划经济体制下的土地要根据项目的情况来变动的被动的形式。有很多的地方开始根据城市发展的真实需求进行有计划地供应可用土地，在这个过程中政府有了充分的主导性，有效的控制了土地的具体供应数以及时间和方式等方面都可以进行主动的调节，有效的做到了保护土地和用地数量。

（三）更好的发挥土地的使用价值

建立了城市土地储备制度之后使得当下的土地存量发挥了其使用的价值，有效的促进了土地的利用手段从由增加数量为主到转向了当下的增量控制，使得土地的使用更加的集约高效。土地储备制度需要经历多个环节，例如：土地的收购、拆迁以及整理等。在这个过程中可以有效地调节土地使用的结构以及布局可以大力的推进经济结构和产业结构的优化，使得城市中各类土地的使用更加的高效。

二、城市土地储备制度所遭遇的困境

（一）政府储备土地储备没有明确的目标定位

在政府储备土地过程中往往会为了获得更多的收益而在进行招标时故意提高整体的价格，使得城市土地的使用脱了了为了合理配置资源的这个目的，这样做也不利于遏制非理性地价上涨的状况。例如：有些政府在进行土地储备之后，其上交的财政数额在几乎成倍的增加，这样一来就很难避免政府为了高收益而不顾资源的优化和合理。

（二）没有合理进行安排管理机构

各个地区的政府在进行土地储备的过程中往往是建立相应的土地储备中心进行储备管理，这样一来就形成了政府和储备机构之间的委托关系。在进行储备土地的过程中储备管理的工作一般是土地管理部门在做。这样就会遇到困境，主要有以下几点：首先，这样一来就导致了权责的模糊，很多的责任往往是由土地管理部门来进行承担，各个部门想要有效的合作简直是痴人说梦。其次，政府在进行土地储备委托之后管理起来可能不如政府部门之间轻松，导致了土地管理部门一家独大的情景出现，使得政府管理的过程中没有办法做到有效的监管。

（三）政府在进行土地储备的过程中难以做到一家独大

想要保证城市储备作用的有效发挥，就必须重视政府在进行储备土地使一家独大的地位。当下，很多的城市进行土地管理的过程中没有做到完全的垄断，除了土地储备机构进行管理之外，还有旧城改造办公室以及其他的相关部门参与。与此同时，有些土地当下被使用者实际的在控制，其可以进行一定程度的开发和使用。当下面临的情况就是低价补偿和高价出让，使得大量集体土地隐性的市场出现，这样就会导致很多土地直接绕开政府。

（四）建立的土地储备体系不够完善

政府进行储备土地时将会出现大量使用资金的情况，从当下城市土地储备的实际操作中其实不难发现在进行操作的过程中缺乏完善的体系和制度，特别是在资金的管理上的问题。在进行城市土地储备的过程中使用的资金主要是来自于银行的贷款，政府部门只有在一开始投入一部分资金，这样一来就导致很多的风险难以进行有效的控制。

（五）城市土地进行储备的过程中缺乏完善的补偿手段

土地储备的过程将会涉及到政府和使用的单位以及具体储备的机构，简述之就是三个部门之间进行利益分配的过程。若是三者之间没有做到合理的分配将会导致土地储备的成本上升，这样一来就会发生一系列的涨价的行为，例如：房价地价将会受到直接的影响。在A市05年商品房的土地平均价格仅仅是4000，现如今直接涨到了12000每平，这样的情况在全国范围内都是普遍的存在。

三、城市土地储备过程的完善措施

（一）健全土地储备的相关制度体系

在进行土地储备的过程中应该指定相应的土地储备制度，根据实际的土地储备实施状况制定相应的土地收购专门的法律规章制度，这样就可以做到在法律上更加明确土地收购储备的行政行为的目的和可以使用的方式，使得各个部门的职责更加清晰避免互相推诿责任的情况出现。与此同时，相关部门还应该注意做好工作中的总结，根据遇到的各种问题不断的改善部门的相关规章制度，例如：可以储备的土地包括哪些、土地所有人享有的权利包括哪些以及土地储备的用途和各个环节的监管制度等。只有不断的总结问题和完善规章制度才能够更加有效的进行土地的储备。

（二）做好各个部门的协调工作

在储备土地的过程中将会涉及到多个部门，例如：城建、银行等。想要保证土地储备的过程高效的进行就必须做好各个部门之间的协调工作。逐步的提升土地储备的效率，在各个环节应该保证有一个主管的部门在背后做好协调和支撑。与此同时，应该制定好土地储备和使用的具体计划，和城市的整体规划协调一致，在哪一个环节出了疏漏都应该保证能够具体到具体的部门，这样一来就可以完善土地的储备过程以及整体的效率。

（三）强化政府的管理

想要是土地储备的过程更加的高效和完善不仅仅需要法律和规章制度方面的完善，还应该保证各个建设项目的取得都是有偿的。进行土地供应时相关部门应当注意严格的约束使用协议的方式进行供地，例如：商业、旅游和娱乐项目用地都应该进行招标和拍卖等。政府应该做好避免隐形市场的出现，逐步的提升土地使用的公开性，避免由于信息不流通导致的不公平现象出现。

（四）完善土地储备的收益和进行补偿的方式

在进行土地储备的过程中相关部门应该做到权利和责任的统一，使进行储备土地的价格与安置和补偿费用分开，要采用市场比较的方式以及基准地价系数修正方式和资金的平衡的手段等。与此同时，应该注意合理的进行分配政府和企业之间的土地收益，做到从多方面进行土地制度的考虑和安排。

（五）有效的分配利益和化解风险

土地储备的特点就是周期一般比较长，需要的资金相对于其他项目来说也是比较大的，新时期的背景下，相关的部门应该注意不能在使用传统单一的方式进行资金的筹集，应该做到从多个渠道进行筹集资金。为此，政府可以设立土地筹备的专用资金，可以安排相关的部门发行债券，这样一来土地储备的资金来源就会变得更加的多样化。

结语：城市土地储备的过程需要投入大量的资金和时间，在进行操作的过程中会遇到种种的阻碍因素，所以进行储备的过程中相关部门应该注意合理的解决相关部门的责权问题以及资金的筹集渠道等问题，只有将各个环节进行完善才能保证土地储备更加的顺利和高效。政府在进行储备土地时应该注意善于总结经验，不断的创新技术和手段，只有这样才能将土地储备的各个环节做的更好。