汉朝民意上传制度论

付开镜

（许昌学院魏晋文化研究所 河南 许昌 461000）

民意一词，在先秦典籍中已经出现。如《管子》中记载说：“农夫寒耕暑耘，力归于上；女勤于缉绩徽织，功归于府者，非怨民心，伤民意也。”[1](P1227)《庄子》中也记载说：“上法圆天以顺三光，下法方地以顺四时，中和民意以安四乡。”[2](P1022)《管子》中的“民意”和《庄子》中的“民意”之“民”，指的都是社会中下层民众。可见，民意就是“公众意见”[3]。民意对应的英文是public opinion，与中国古代民意的内涵并无区别。有学者却认为，“广义的民意概念，应当是公意与众意的统一（现实中常表现为少数民意与多数民意的统一），是公开与潜在意志的统一，是正义与非正义的统一，同时也是历史传承与现实生成的统一”[4](P24)。这种观点值得商榷。事实上，至少在中国古代儒家思想中，没有少数民意与多数民意的说法，即没有广义和狭义之分，也不存在正义民意与非正义民意的概念。正如刘建明先生所说：“民意是人们对有关自身利益的社会问题所形成的一致意见。”[5](P107)“民意没有错误和正确之分，更不存在少数民意和多数民意，它就是绝大多数民众提出的符合天道法理的正义要求。”[6]可见，民意具有绝对正义性。从民意主体可以判定，民意与非民意的区别在于：民意的主体为占人口绝对多数的民众，尤其是基层民众；非民意的主体人数不多。当然，民意之民，主要指社会中下层之民，即与国家官僚阶层相对存在的广大群体。在中国上古时期，民意已受到广泛的关注。三皇五帝时期盛行的禅让制度，已经体现出民意的重要意义。夏朝与商朝的建立，与民意的认同具有密切的关系。但是，这一时期，政府并没有建立起系统的民意上传的制度。西周时期，统治阶层已相当重视民意的力量，认为民意即是天意的表现，即《尚书·泰誓》所谓：“天视自我民视，天听自我民听。”《尚书·酒诰》所谓：“人无于水监，当于民监。”西周这种天意源自民意观念的形成，当然是在分析夏商灭亡的原因之后得到的启示。这就从政治价值理论上论证了民意的天然合法性。可见西周的统治者已认识到，民意的凝聚，成为左右王朝的重要社会力量。因此，建立搜集民意、让民意能够顺利地传达到统治阶级的耳中的制度，便成为国家最高统治者甚为重视的大事。当然，这种制度传承于历史，即如《诗经》所说：“先民有言，询于刍荛。”（《诗·大雅·民劳》）可见，西周建立的采诗制度，是政府搜集民意和上传民意的重要制度。采诗制度的形成，标志着中国古代民意上传制度的初步形成。利用法家思想建立起来的强秦很快灭亡之后，汉朝以及后代各朝，对秦亡的教训记忆深刻，都普遍吸收了西周的民意上传制度，以尊重民意并显示自己的政府是爱护民众利益的政府，从而努力夯实其统治基础。因为“当发表意见的途径（人民舆论）通畅的时候，政府往往被认为是一个好政府；而当这些言语堵塞的时候，皇帝应就没有发现情报和舆论的真正通道，即言路堵塞，下情不能上达，政府就濒临覆灭的境地。”[7](P52)

一、汉朝民意上传制度的建立与运行

西周初步建立起来的民意上传制度，在秦朝统一六国的进程中受到严重冲击。秦朝统一中国，实为中国古代政治制度一大变革时期。秦统一中国的战略，一言以蔽之：以法家的思想为国家的指导思想，从而取得了六国不可能取得的政治效果。秦朝实施法家思想以富国强民、灭亡六国和统一天下为目的，而统一天下的目的，在于占有最多的土地、最多的人民。这不仅是秦始皇的政治理想，也是法家思想的旨意所在。

秦朝以法家思想为治国的指导思想，而法家思想完全建立在人性恶的基础之上。既然人性险恶，当然，国家一切政治手段，均是为君主服务而非为全民服务，因此不重视民意的作用。秦朝统一六国之后，沉迷于法家思想的成功而不知重视民意之重要，在民怨沸腾声中迅速灭亡。汉朝建立之后，彻底反思秦朝灭亡的教训，重新拾起西周初步建立起来的民意信息搜集制度。汉武帝亲政之后，又以儒家思想为治国的指导思想，使民意上传制度走向成熟。

（一）汉朝民意上传制度的构成

西汉建立后，无论是君主还是官员，及至于未在政府中任职的士人，无不对秦朝速亡的原因进行深入的探讨。西汉政府上层在反思秦朝速亡的基础上，开始建立起顺应民意的平民政府。平民政府的一个重要特点，就是建立起一套上传民意的制度，并形成有效的机制。汉武帝“独尊儒术”以降，儒家思想成为治国的指导思想，因此政府更加重视民意的上传，皇帝时常下诏要求天下之人对政府提出批评性建议。如西汉大臣鲍宣曾上书批评时政称：“侍中驸马都尉董贤本无葭莩之亲，但以令色谀言自进，赏赐亡度，竭尽府藏，并合三第尚以为小，复坏暴室。坐使天子使者将作治第，行夜吏卒皆得赏赐。上冢有会，辄太官为供。海内贡献当养一君，今反尽之贤家，岂天意与民意邪。”[8](P3092)汉朝民意上传制度主要包括以下的内容：

其一，中央政府设立的相关机构，具有负责接待民众上书和上访的职责。如汉朝以公车署的建立为专职机关。公车署隶属于卫尉，其长官为公车令。史载汉朝：“公车令一人，秩六百石，掌殿门。诸上书诣阙下者，皆集奏之。凡所征召，亦总领之。”[8](P178)

其二，地方政府官员承担有调查民意，并向中央政府汇报民意的职责。地方官员每年上计时，都要向中央汇报民意。此外。汉武帝设刺史监察地方郡县官员，以“六条问事”为其主要职责：“一条，强宗豪右田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。二条，二千石不幸诏书遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，出崩石裂，妖详讹言。四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监。六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令也。”[8](P741)“六条问事”的主要内容，反映的是民意问题。

其三，鼓励社会士人和基层平民积极上书，批评政府和提出建设国家的建议。西周时期的采诗官员，担负着搜集地方民意的重要职责。从目前存在的《诗经》的篇幅上来看，有相当一部分是批评政府的内容，这就说明，周朝王室负责搜集地方民情的官员，并不在意基层民众对诸侯国国王的批评，相反，他们相当重视基层民众对政府的批评意见。西汉建立之后，在批判秦朝制度的同时，继承了西周的搜集民意制度的精髓。皇帝经常下发诏书，鼓励官员或平民诣阙上书。甚至如昏庸的东汉桓帝也曾经下诏“博求直言”[9](P2215)。百姓在政府的鼓励之下，也积极上书对政府进行批评，提出建设性的建议。汉初贾谊曾上书批评政府，受到文帝的厚待。汲黯曾直接批评汉武帝说：“陛下内多欲而外施仁义，奈何欲效唐、虞之治乎？”[10](P3106）如此一来，吏民上书制度就成为汉代政治制度的重要组成部分, 成为“一种集收集信息、议政、选官、监察、司法于一体的多功能综合体制”[11]。西汉的君主还时常下发罪己诏，进行自我批评。这种勇于承认自己过失的做法，说明当时的政府对人民的利益已相当重视，对民意已相当关注。

其四，在用人上，汉朝政府大量吸收士人进入到政府之中，强化了用人的民意性。西汉政府从武帝开始，原来依靠宗室、武人、商人的组合发生了巨变，这就是士人的大量进入。钱穆先生称赞说：“自此汉高祖以来一个代表一般平民社会的、朴素的农民政府，现在转变为一般平民社会的、有教育、有知识的士人政府，不可谓非当时的又一进步。”[12](P149)

其五，君主时常到全国重要地区巡行，广泛接触社会各界人士，以了解民意。天子巡行天下，其制由来已久。秦始皇统一六国之后，不断对东方六国进行巡游。秦始皇巡游六国，意在加强对东方六国的统治。据说，高渐离击杀秦始皇行动失败之后，秦始皇终身不再接近六国之人。可知秦始皇在关东巡游过程中，可能没有接触到六国下层的民众。但是汉朝建立之后，君主在巡幸过程中时常搜集地方基层头面人物，并与之宴饮。通过这种方式，君主一方面表现出爱护百姓的情感，另一方面，则又可以搜集到地方民意，掌握到第一手的地方民情。

其六，中央政府时常派出使者巡行地方，以考察民意。君主巡幸天下，需要具备如下条件：一是君主为成年之人，体格上有能力进行巡游；二是君主真正掌控了国家的大权，政治上有权力进行巡游；三是君主励精图治，有目的地进行巡游。但是，并非所有的君主都可以如此，幼龄君主、年迈君主身体不适于巡游之时，就需要采取其他方式获取民意了。故而皇帝派出使节巡游地方，便成为惯常的措施，并成为制度。使节当然可以有多个人选，通过多个人员巡游不同的州郡，以便通过“览观风俗”[8](P258)来考察民意。如此就可大大提高工作效率，在较短时间中获取全国所有地区的民意内容。在巡行制度中，汉武帝时期，建立了固定的刺史制度，以刺史来监察地方二千石，对地方二千石的考核，也以“六条问事”为核心内容。而要真正落实“六条问事”，就需要监察官员尤其是刺史深入社会基层，从基层小民处得到他们对郡国长官的评价。

汉朝民意的上传，还与汉朝在全国建立的完整的邮驿系统密切关联。全国各个郡县发生的事件，但凡被认为属于重要事务，都要由邮驿系统迅速传送到中央政府，以保证中央政府能够以最快的速度了解和掌握地方民情。

（二）汉朝民意上传制度能够正常化运行的原因

汉朝民意上传制度能够长期正常运行的基本原因有二：

其一，君主本人具有较高的治国素质。君主专制是中国古代政治的重要特点，君主的治国能力高低是民意上传制度可否正常运行的最为重要的原因。因为全国的大权集于一身，君主素质的高低，决定国家命运的好坏，也就决定了民意上传制度运行的好坏。大凡治国素质高之君主，都能充分认识到民意的重要意义，故而，他们多能着手于民意上传制度的建设，通过配合的行政制度，来促使地方民意能够迅速地上传到他们的眼前，从而完全掌控全国的民情与社会的舆论。反之，君主治国的素质过低，也就很难从制度上掌握全国基层的民意表现。汉朝著名的明君高祖、文帝、景帝、宣帝、光武帝、明帝等，都相当重视民意上传的制度建设。在他们统治时期，民意上传制度得到了相对健康的贯彻，民众的利益受到了政府的高度重视从而得到保障。

其二，国家建立了一整套有利于民意上传的制度。国家政治的正常与否是民意上传制度正常与否的基本条件。民意上传制度是与国家政府官员的政治行为密切相关的制度，也是政府政治制度的有机组成部分。如上所述，民意上传制度，在西周已建立起来，西周的政治体制是分封制，周天子对诸侯国并未施行直接的管辖，西周的民意上传制度，对于西周中央政府的决策尽管具有参考意义，但是在如何实现民意方面，周天子却并未对诸侯国的政治行为进行直接干预，事实上，周天子也无实力对各个诸侯国的政治行为进行干预。相反，汉朝建立了中央集权的政治体制，因此，中央对于全国的管控积极有力，所建立的民意上传制度，也远比西周更为完善。

（三）汉朝民意上传制度正常化的意义

汉朝的民意上传制度的正常化运行，具有重要的意义。主要表现有三：

其一，使中央政府能够迅速了解国情，制订正确的国策。民意上传制度的正常运行，使社会广大人民的真实意愿可以完整快速地传送到中央政府的决策者手中，尤其是君主和宰辅大臣的手中，可以使这些国策制订者们能够根据民意制订出正确的国策。民意是国情的重要体现，通过民意的上传，中央政府可以得到真实的民意，从而依据民意提出相应的国策。如西汉初年，根据民意政府提出了休养生息的国策，从而满足了广大民众的利益诉求，得到了广大民众的支持。

其二，通过民意上传制度的正常运行，获取了民心，使政府在广大民众心中建立起稳固的威信，大大增加了政府的合法性，夯实帝国的稳固根基。

其三，通过民意上传制度的正常运行，还大大增强了社会的和谐性政治基础。民意上传制度的正常运行，使得民意得到了部分实现或全部实现，消解或缓和了政府与民众、社会统治集团与广大被统治者之间存在的矛盾，并增强了社会和谐的政治基础。

二、汉朝民意上传制度的主要特点

通过以上的分析，我们可以看出，汉朝民意上传制度具有以下显著特点：

（一）儒家思想是民意上传制度建立的基本指导思想

汉朝的民意上传制度建立在儒家思想的基石之上。西周建立起来的各项制度，在很大程度上体现了民意，即重视社会全体民众的共同利益，尤其是重视广大社会下层人民的利益。西周建立起来的民意上传制度，其基本的政治思想就是以民为本。在百家争鸣时期，最能体现民意者，非儒家莫属。儒家的创立者。孔子的思想并非完全凭空而生，而是在总结历史经验的基础上，尤其是在总结西周的制度经验上创造出来的。孟子继承和发展了孔子的思想，他曾说：“左右皆曰贤，未可也；诸大夫皆曰贤，未可也；国人皆曰贤，然后察之；见贤焉，然后用之。左右皆曰不可，勿听；诸大夫皆曰不可，勿听；国人皆曰不可，然后察之；见不可焉，然后去之。左右皆曰可杀，勿听；诸大夫皆曰可杀，勿听；国人皆曰可杀，然后察之；见可杀焉，然后杀之。故国人杀之也。如此，然后可以为民父母。”（《孟子·梁惠王下》） 儒家思想之所以重视民意的力量，在于儒家认为君主所建立的国家，本来是代表广大民众利益的国家，而非君主个人利益的国家。故而，先秦就有“天下非一人之天下也，天下之天下也”[13](P45)的观念。到汉建立后，“天下乃天下之天下，非一人之天下”[8](P3467)的观念得到了强化。既然天下是天下人的天下，皇帝当然要听从民意，而不能完全独断专行。汉朝皇帝顺应民意的重要体现，不只欢迎平民上书言事，而且在行为上时常发布罪己诏，体现出自我批评的精神。

（二）皇朝前期民意上传制度运行正常，皇朝后期运行不正常

秦汉以来的各个皇朝，都表现出较为明显的前期政治清明与后期政治昏暗的时代特点。同样，民意上传制度也经历了同样的特点。在皇朝前期，民意上传制度因为有明君与贤臣的存在，使得政治清明，民意上传制度得以顺利运行，反之，则会受到严重的阻挠。这是由皇权政治的变化特点决定的。皇朝前期，政治上相对清明，故而民意上传也就相对顺畅，而皇朝后期，政治转为黑暗，民意上传制度劣变程度加重，运行机构受到破坏，民意上传相应会受到阻隔，君主和中央政府常常得不到全国的真实民意。

（三）小民可直接诣阙上书皇帝

小民直接上书皇帝是汉朝政治开明的一个重要表现。汉朝皇帝重视小民的上书。如西汉少女缇萦到长安直接上书汉文帝，要求“没入为官婢，赎父刑罪，使得自新”[10](P427)。汉文帝看到上书后大为感动，直接废除了肉刑。小民诣阙上书皇帝，还有集体的行为。如著名的良吏第五伦因罪受罚，小民们感恩于第五伦，陪之到朝廷，让汉明帝不得不出面处理，仅让第五伦免官回乡。东汉桓帝在位时出现过以太学生刘陶为首的数千人诣阙上书事件，要求朝廷赦免正直的冀州刺史朱穆。汉朝皇帝之所以能够接受小民的诣阙上书，在于他们和臣民的关系比较密切，“还保持着一些原始共产主义的成分”[14](P55)。

（四）士人是民意的主要代言人

士人阶层从春秋开始兴起，到战国开始壮大，并成为民意的主要代言人。士人之所以成为民意的主要代言人，在于士人多习儒家学说，多以儒家思想为其人生的指导思想。儒家的民本思想扎根于士人的心底，让士人们以天下为己任，是“道的承担者”[15](P89)。普通民众，一般都无上书朝廷的能力，故而士人便成了天然的民意代言人。士人传达民意的方式，以上书和谏诤为主。其中，士人谏诤“是臣子表达民意、为民请命的重要方式”[16]。士人之外的普通民众，虽然也可向朝廷表达他们的意愿，但毕竟缺少士人的知识素养。不过，一旦民意上传制度发生劣变或受到破坏，普通民众在缺乏基本的生存环境之时，就会以暴力的方式来表达他们的意愿。汉朝士人上书政府，多具有忧患意识，如西汉贾谊上书指出汉朝存在的严重危险：“汉之为汉几四十年矣，公私之积犹可哀痛。失时不雨，民且狼顾；岁恶不入，请卖爵、子。既闻耳矣，安有为天下阽危者若是而上不惊者！”[8](P1128)

三、汉朝民意上传制度的劣变

汉朝建立起来的民意上传的制度，为汉朝的长治久安奠定了政治基础。但是，任何制度都是需要人去执行，而以君主为代表的统治集团，与社会广大民众的利益尽管存在一致性的地方，同时也存在严重的对抗性矛盾。在这样的背景下，皇朝后期的民意上传系统便开始发生劣变。

（一）两汉后期民意上传制度劣变的表现

两汉期民意上传制度异化的表现，主要体现在官僚成员素质的劣变、上传内容的劣变、民意通过极端方式表现出来三个方面：

其一，皇帝和官僚集团成员素质的严重劣变。皇帝和官僚的素质，包括治国能力和道德修养两个方面。皇帝和官僚集团成员素质的劣变，首先表现为君主素质的劣变上。开国君主所具有的对社会深刻的认知力和实践力，以及他们的政治道德，远非其子孙所能达到。生于富贵、长于宫廷的生活难以培养开国式的精明强治的君主，播下的龙种，可以生下跳蚤。因此，当跳蚤式的君主继位之后，他们的治国政治力和治国道德力，都陷入劣变的状态。劣变的君主，不可能对民意有着深刻的认知，他们对儒家民本思想的认知程度，可能极为肤浅甚至根本不知其重要意义。这样的君主在位，只会通过其没有丝毫限制的皇权胡作非为。

皇帝和官僚集团成员素质的劣变，还表现为国家重要官员素质的劣变上。国家重要官员包括以丞相为首的宰辅成员。他们治国素质的劣变，只能导致政治的败坏。尽管政府机关中依然可以选出一部分贤明的大臣，但是官员的整体素质已开始腐化，而且，随着时代的发展，皇族的后代人数与开国功臣以及其他官员的后代人数越来越多，即社会食利人数越来越多。在社会财富没有形成几何增长的情形下，社会食利人口却在呈现几何级增长的态势，加以这些人的部分成员越来越腐化、越来越贪婪，从而大大侵占了本来属于社会下层广大民众的财富，如此一来，社会矛盾越来越为严重。统治阶层普遍不再重视民意的重要意义，也无法重视民意上传的重要意义。

其二，民意上传制度的严重劣变。正常的民意上传体系，应该是通过各种渠道，把民意的真实内容原原本本的快速地传递到中央政府中去。在正常状态下，民意上传程序是自下而上和自上而下结合而形成一个有机的系统，但是，在国家政治处于黑暗状态时，民意上传内容便开始发生劣变。一方面，自下而上的上传体系受到严重的阻挠。地方民众难以通过地方政府表达他们的意愿，而地方政府的官员也不再重视地方民意的搜集与上传，甚至会混淆黑白，用虚假的民意汇报给中央政府，即报喜不报忧。另一方面，中央政府中的君主也不再重视巡行地方，中央政府也很少派遣使节巡行地方，或者派出的使节不再真正担负起搜集民意的重任。

地方官员轻视民意，多是故意为之。故意为之的原因有二：一是官员本身政治人格低下，贪婪财富，不顾人民死活。二是中央政府不喜爱地方官员报忧，只喜爱地方官员报喜。因此，地方官员为了迎合中央政府的好恶，报喜而不报忧。

其三，民意通过极端方式表现出来。民意上传的正常渠道一旦受阻，其表达方式便会发生变化甚至巨变。民意的巨变，常通过暴力的方式表现出来。当民众的利益严重受损，基本的生存不可持续之时，民众或者以流亡的方式表达其对当地政府的反感，或者以武力抢劫的方式对抗政府，以图生存。当此之时，有野心者常利用民意不可表达的形势，进行推翻政府的政治活动。诸如东汉末年“苍天已死，黄天当立，岁在甲子，天下大吉”[9](P2299)的政治谣言，就是借助了民意上传制度劣变时群情愤慨的政治背景，并掀起了反抗政府的浪潮，对国家政治产生了严重的影响。

（二）两汉后期民意上传制度劣变的原因

制度常因人为的原因而发生变化。两汉皇朝后期民意上传制度劣变的原因有三：

其一，统治集团的腐化，使其不再顾忌民意对国家政权的重要支撑地位。伴随着统治集团食利人数增长，统治集团的腐朽化在不断地加重。一般而言，在皇朝建立之初，统治集团的成员，多为社会新兴的有生力量，他们多为来自社会各个阶层的精英，因此，他们尚不具备迅速腐化的基因，但随着皇朝建立时间的持续，他们便不再具有原来奋发图强的政治环境，打了天下就理当坐享天下的社会心理与皇朝的优待国策，让他们中的一部分成员迅速地腐化起来。他们的子孙后代，坐享其父祖的恩荫好处，享有种种特权，腐化得更为迅速，治国能力也迅速下降，民意上传制度也就不可能实现其功能。因为，在中国古代，“民意得以表达与实现的基础是明君贤臣，一旦出现昏君权臣，民意既不能上达，更谈不上化为政令”[17]。迅速腐化的统治集团，其腐化的方式只能是从事满足口腹之欲、肉体性欲等动物性的活动。如此之类的活动，只能严重损害基层广大民众的利益，民意对他们行为的愤慨性表达，则会受到不同程度的阻挠。

其二，统治集团食利人数的扩张，使其与广大民众利益存在严重的矛盾。随着皇朝统治时期的持续，统治集团食利人数便逐渐增多。在食利阶层队伍不断扩大之时，社会财富的增长速度赶不上食利阶层人数增长的速度。政府为了满足食利阶层的利益需求，只好加重赋税的征收，原来的轻徭薄赋政策也开始发生劣变，加重摊派，成了政府敛财的唯一方法。民众利益的严重受损，恰为民意表达的最为重要的内容。

其三，统治集团治国能力的弱化，使其不知如何获取真实的民意，或根本不重视民意的力量。伴随着统治集团的腐化，他们的统治能力也开始弱化。统治集团治国能力的弱化，主要表现在中央政府君主与权臣统治能力的弱化两个方面。一方面，君主统治能力的弱化，表现为君主的年幼化、白痴化、智力不足化和生活腐朽化。如果皇朝出现了小君主，在小君主的背后，多演化为外戚干政；而小君主长大之后，又容易演化为宦官干政，东汉的君主多是幼儿担当，他们根本不知道如何从事国家政务。如果皇朝出现了白痴君主，在白痴君主的背后，可能存在皇后的干政问题。如果君主智力不足，在智力不足的君主背后，可能有贤明的辅政大臣的忠心辅助，皇朝政治尚可清明，但是一旦没有这样的大臣存在，皇朝的政治运行便会出现极大问题。如果君主生活腐朽，则其统治同样也容易腐朽起来。

（三）汉朝民意上传制度劣变的危害

汉朝后期民意上传制度的劣变，对政府和国家的危害性极为严重。这主要表现在以下两个方面：

其一，造成中央政府不能获得真正的民意信息，对社会民情认知不清，并严重影响中央政府国策制订的合理性。民意上传制度劣变的危害，首先表现为中央政府对社会认知的失误，不再清楚民意的真实内容，而只能得到虚假的民意，从而造成政府决策的失误，并影响到国策制订的合理性。中央政府的决策，本来应当依据民意，在民意不能上达中央之时，中央政府的决策，就失去了民意的参照，这样也就缺少了针对性，造成决策与现实民意的相悖。

其二，造成了国家政权合法性的危机。民意上传制度的劣变，直接导致民意不能得到满足，其直接的后果就是民众对政府产生失望情绪，从而引发国家政权合法性的危机，并导致政权的衰亡。

总之，汉朝民意上传制度，是汉朝政治机制的一个重要组成部分，通过民意上传制度的正常化运行，汉帝国的中央枢纽和决策机构，就获取了第一手的民情资料，为帝国的政策方略的制订提供了真实的参考，并可大大减少国家政策方略制订上的失误，同时，也为顺应民意提供了强有力的支撑。不过，随着国家政治的腐败，民意上传制度随之发生劣变，社会民意与统治集团意图开始发生严重对抗，帝国的统治基础最终因不能顺应民意而崩塌。