乡村振兴背景下深入推进耕地轮作休耕制度试点研究

丁 洁

(河海大学法学院，南京 211100)

1 耕地轮作休耕制度与乡村振兴

党中央和国务院在我国农业发展方式较为粗放、农业资源过度开发和农业生态环境被污染等带来的一系列问题日益突出的背景下决定开展耕地轮作休耕制度试点。根据中央的部署，农业部深入调研、听取农民意见、召开专家座谈会，在此基础上起草了《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》征求意见稿，并会同中央农办、发展改革委、法制办等多部门对征求意见稿进行修改该完善。2016年5月，《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》于中央全面深化改革领导小组第二十四次会议审议通过。由此可见，该制度的试点实施方案凝聚了各方面的智慧，符合新发展理念要求。开展耕地轮作休耕制度试点对巩固提升粮食产能、促进农业可持续发展、提高农业质量效益竞争力这三个方面具有重要意义。

2019年，第一批开展耕地轮作休耕制度试点的地区已经陆续完成任务。而深入推进耕地轮作休耕制度试点成为农业农村改革中的重点任务之一，是值得被乡村振兴战略关注的制度问题之一。实施乡村振兴战略，要坚持人与自然和谐共生的基本原则。落实节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，以绿色发展引领乡村振兴[1]。推进农业农村现代化，稳步实施乡村振兴战略，需要继续深化推进耕地轮作体耕制度试点，进而打造美丽宜居的乡村环境。

推进耕地轮作休耕制度试点是实施乡村振兴战略的必然要求和制度基础。首先，其是夯实农业生产力基础的需要。耕地是粮食生产的根本和载体。近年来，耕地资源环境遭遇严重的挑战，水土流失、地下水严重超标、耕地重金属污染加重，已经对我国的农业生产力发展产生了非常严峻的影响。开展耕地轮作休耕制度试点工作，则可以恢复耕地的生产力，进而夯实农业生产基础。其次，其是推进乡村绿色发展，打造人与自然和谐共生发展新格局的需要。农村能拥有良好的生态环境对农民来说是一笔宝贵的财富，农村生态宜居更是乡村振兴的关键。深入推动该制度试点，有利于加强农业面源污染防治、加强耕地资源保护和生态修复，对推动中国农村农业绿色发展和资源永续利用具有重要的战略意义[2]。

2 耕地轮作休耕制度试点相关政策理论梳理

中国是一个5000年的文明农业大国。耕地轮作休耕制度并不是新时代提出的一项新制度，而是结合我国农业传统，通过制定国家政策的方式合理运用的具有2000多年历史的农业制度。关于轮作休耕，中国古农书《吕氏春秋》早有记载。如北魏《齐民要术》中有“谷田必须岁易”“麻欲得良田，不用故墟”、的记载[3]。下文将从国家政策和学术理论两方面对我国的耕地轮作休耕试点进行简要梳理。

2.1 耕地轮作休耕制度试点的国家政策梳理

2015年，《关于制定国民经济和社会发展十三五规划的建议》提出，探索实行耕地轮作休耕制度试点，并在《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中进一步明确，重点在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区，探索实行耕地轮作休耕制度试点。其后，2016年《全国农业现代化规划 (2016～2020 年) 》及2016年中央1号文件、2017 年中央1号文件、2018年中央1号文件及《乡村振兴战略规划(2018～2022)》、2019年中央1号文件等文件或规划之中均纳入了试点探索。2016年，农业部、中央农办、发展改革委等10个部门印发的《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》在内蒙古、辽宁、吉林、湖南、贵州、云南、甘肃等部分地区进行耕地轮作休耕制度试点探索。2019年11月，耕地轮作休耕制度试点工作座谈会在安徽省滁州市召开，总结交流各地试点工作的经验成效，并安排部署下一阶段的重点任务。

2.2 学耕地轮作休耕制度试点的学术理论梳理

何蒲明等认为耕地轮作休耕与农业供给侧改革目标具有耦合性关系，具体现为其与保产能、去库存、调整农产品结构、农民增收等目标的耦合[4]。肖唯文从河北省耕地现状出发，分析该地区休耕轮作制度存在的问题，提出了加大宣传力度；确立科学的轮作和休耕计划；确立合理的耕地补贴价格；政府要给予农民技术指导四大政策建议[5]。朱国峰等将国内外耕地轮作休耕的实践从基本目标、粮食需求压力、补贴方式、类型、政策效果五个方面进行对比。国外有美国、加拿大、德国、日本等国家均实施了耕地轮作休耕制度。具体而言之，这些国家实施的基本目标可以总结为保护生态环境、稳定粮食价格。各国的轮作休耕补偿机制中，美国的是相对完善的，不仅实行差别化补偿，而且发放补贴的标准还结合了农民的意愿[6]。这两点值得我国的补贴机制借鉴。且这些国家均是结合国情制定了不同的轮作休耕的类型。如美国采取了计划性兼永久性的轮作休耕类型，日本的轮作休耕类型主要是永久性的，德国采取的则是三区轮作制的传统休耕模式。我国地域广阔，不同地域也需根据实际情况差别化制定轮作休耕的模式。总体来看，各个国家虽在粮食需求压力、补贴方式、类型和方式有所不同，但是都得到了良好的政策效果[7]。方涧认为轮作休耕是对几个特定区域土地利用方式的一种规划性安排，具有事实上的强制力，也具有强烈的政策性。其法律本质乃行政规划，更为准确地说，乃耕地质量提升与生态保护土地利用规划。相应地，对其法律定位即为土地利用规划[8]。由此可见，相关研究对耕地轮作休耕的目的、意义、法律性质、典型区域的问题等进行了明析，奠定了坚实的理论基础。

但是，耕地轮作休耕制度试点这项工作十分复杂，且具有系统性。实践中包括从区域划分到具体试点再到运行中的监督等多个环节。在具体工作中，不仅要把握多环节，还需因地制宜，完善相关配套措施。在乡村振兴战略背景下，该制度在多个地区都展开了行动，但在实际执行终还是存在很多问题的。深入推动耕地轮作休耕制度试点尚需对实践和案例进行研究，通过总结经验、复制推广来带动试点的全面成功，助推乡村振兴。

3 典型地区耕地轮作休耕制度试点实践现状

3.1 地下水漏水区河北邢台市

2019年度，邢台市的地下水超采综合治理农业项目主要有3个子项目。一是小麦节水品种及配套技术推广补贴项目，其主要推广的小麦是节水抗旱的，该品种的小麦所种的麦田需要具有较好的蓄水保墒能力。该项目及配套推广节水栽培技术在地下水超采区柏乡县、任县、隆尧县等11个县(市)组织实施。二是旱作雨养种植试点项目，该项目既派专家给农民在选择适宜的种植作物提供指导和传授切合当地抗旱保墒耕作方法，又充分尊重农民的意愿让其自选具体的种植作物和自定具体的种植季节。其实施区域为深层地下水超采区，且主要依靠抽取地下水灌溉的农田，当地政府重视，乡(镇)政府、村两委组织协调能力强，农民积极性高，能够统一组织关停机井，且整村组织实施。三是季节性休耕项目，该项目适当压减依靠大量地下水灌溉的冬小麦的种植面积，只种植雨热的作物，并将一年两熟改为一年一熟，进而减少地下水的用量。该项目在地下水超采区的柏乡、临西、新河等9个县(市)组织实施[9]。 这些子项目的实施对经济效益和生态效益都产生了积极的影响。

3.2 重金属区湖南省浏阳市

湖南省浏阳市将按照“一年调整、两年巩固、三年稳定”的思路，在严格管控区内推行种植结构调整，以“可以非粮化，不能非农化”的原则，2018年完成农作物种植结构调整6.99万亩，建设万亩特色种植片区1个、千亩特色种植片区7个；完成休耕5 104.5亩；在安全利用区完成修复治理任务1万亩。到2020年，巩固稳定6.99万亩结构调整成果，形成完整成熟产业链，实现浏阳农业安全、绿色、高效、可持续发展。浏阳市在休耕试点乡镇开展了土壤剖面挖掘取样工作，系统了解污染监测对象在各自然层次的含量水平，是重金属污染耕地治理式休耕试点区域的耕地质量监测、科学评价休耕成效不可或缺的一部分。还在休耕治理结束后邀请第三方进行现场现场验收，验收组现场实地测量田亩，核对休耕农户姓名和面积，并现场询问农户对休耕工作的知晓程度和满意度。同时当场要求农户填写调查问卷等多种方式进行核实和验收。验收组对休耕工作给予充分的肯定并对明年的复耕提出了意见[10]。

3.3 生态严重退化地区甘肃省张掖市

张掖市的轮作休耕典型代表地区是甘州区， 2019年甘州区在安阳乡五个行政村实施了1万亩的甘肃省土地休耕试点项目。并实行以政府主导的行政主体推动模式，成立领导小组，负责休耕试点的组织协调、落实和监管。成立技术责任小组，负责技术指导、数据监测、试验示范等任务。成立监督验收小组，对每个环节落实情况进行监督验收。这些村在实施了高标准农田建设项目后，地力普遍下降，作物种植效益不高。土地休耕项目的实施，一来农民每亩耕地可获得政府500元的补助，保证了农户农业收益不降低，二来又能很好地让土地通过休耕恢复了地力。通过种植绿肥作物还田，深翻晒垡后，土壤疏松，提高农田肥力，确保了土地的可持续发展。甘肃省土地干旱，经过多年的不间歇播种，大量使用化肥，土壤就会出现问题，主要表现在盐碱化程度高，特别是灌溉区土地含盐量增加；河西走廊风沙化影响土地质量，黄土高原，干旱地薄，土壤贫瘠，水土流失严重，土壤养分的不平衡，需要通过种植绿肥修复土壤中的铁、锌、氮、磷。通过耕种油菜、红豆草、芸芥等作物，待生长到盛花期，用大型机械深耕翻压还田，深耕晒垡增加土壤中的氮，来分解土壤中多年积攒的毒素，提高土地质量[11]。

4 深入推进耕地轮作休耕制度试点的建议——基于典型地区试点的经验总结

4.1 耕地轮作休耕计划必须因地制宜

从上述三个典型地区耕地轮作休耕实践状况来看，不同省市所采取的轮作与休耕的计划方案不尽相同，甚至是一个省内不同区和县的轮作和休耕计划也存在差别化。因此不能盲目的借鉴典型地区试点的成果经验，尚需结合实际情况，对于轮作要选择适合农作物，对于休耕面积的确定需要实地调研分析出每亩地的粮食产量，处理好休耕面积与粮食产量之间的关系，与此同时还需要确定不同作物的休耕时间。制定耕地轮作休耕计划属于前期准备工作，政府相关部门必须根据各地具体情况，合理制定出使农民和国家利益双赢的耕地轮作休耕计划，这样才能在保护农业生态环境的同时切实保障农民的利益。

4.2 农民主体地位必须充分尊重

耕地轮作休耕是农村农民的事情，必须尊重农民的意愿，充分体现农民的主体地位。在耕地轮作休耕制度试点推进的全过程中坚持贯彻以人民为中心的思想。一是在政策宣传时，要采取多元化且适合农民的方式。例如通过群众会、板凳会、村村响、赶集日、微信等形式，向农民群众解读轮作休耕制度的重大意义，让农户了解轮作休耕制度是农民实现经济增收和美化环境的重要性，争取农民群众的支持，达成发展共识。二是确定具体的种植作物和种植季节，需要尊重农民的意愿。如同河北邢台市具体种植作物(品种)由农户自选，具体种植季节由农户自定。三是要及时公开及畅通监督举报渠道。及时公开相关文件、操作规范等，确保政策制度透明公开，保障农民群众的监督权。

4.3 农业技术和评估机制必须科学引入

农民对于轮作休耕的方式知之甚少，为了确保轮作休耕能够顺利实施，还需要政府科学引入农业技术并传授给农民。政府可以成立技术责任小组专门负责指导农民关于轮作的种植技术和如何选择适合自己的其他事业来保证收入，进而可以减少农民因休耕而外出，防止撂荒耕地。例如张掖市甘州区成立技术责任小组负责对农民进行技术指导、数据监测、试验示范等任务。对于轮作休耕结束后是否达到预期的治理标准，农民一般很难明确知道，因此需政府科学引入评估机制进行评价检测，评价合格后才予以验收。例如湖南省浏阳市邀请专家在休耕试点乡镇开展了土壤剖面挖掘取样工作，系统了解污染监测对象在各自然层次的含量水平，在休耕治理结束后邀请第三方进行现场现场验收。同时可以根据评价检测的结果建立相应的激励机制，适当奖励那些耕地质量方面取得较好结果的农民，提高农民的积极性，还能避免相关的弃耕现象。

4.4 组织保障和监督监测必须加强完善

试点的推进有赖于各级组织及制度的保障，耕地轮作休耕制度的推进需要各级党委、政府在思想上、行动上给予高度重视。建议建立专门的领导小组，在人员机制组织上进行保障。张掖市甘州区行则实行以政府主导的行政主体推动模式，成立由区政府区长任组长，农业、财政等相关部门、乡(镇)负责人为成员的领导小组，负责休耕试点的组织协调、落实和监管，并取得了较好的效果。构建一个由行政监督与社会监督协同监督机制，进而确保耕地轮作休耕的顺利完整。与此同时，在休耕地区建设土壤环境监测设施，关键农事季节组织监测小组实地检查，适时开展信息调度和飞行抽查，利用卫星遥感等现代信息技术作为辅助手段，监测轮作休耕面积，最终确保试点任务按时保质保量落实。

5 结 语

目前我国很多地区的耕地已经都是伤痕累累，负重很大，且对农业生产力产生影响。耕地轮作休耕制度试点是既能让耕地休养生息又能提高耕地生产力的双赢政策。各个试点区应抓住该政策机遇，科学合理制定符合当地特色轮作休耕计划，在执行的过程中充分尊重农民主体地位、完善技术和组织方面的保障、加强监督监测。通过轮作休耕试调整试点地区的农业种植结构、恢复耕地生态环境，最终促进农业可持续发展、助力乡村振兴战略。