呼伦贝尔市地方林业自然保护区建设刍议

哈丽亚

(呼伦贝尔市林业和草原局 内蒙古 海拉尔 021008 )

一、研究背景

林业自然保护区工作是“青山绿水”主题之一，是人与自然和谐共生的重要所在，是环境保护的核心。在经济高速发展和地球气候变暖等因素的影响下，目前环境问题越来越受到党和政府的高度重视，相应地公共政策也不断出台。党的十八大做出“大力推进生态文明建设”的战略决策以来,我国生态文明建设迈进了新的历史阶段。党的十八大全面总结了我国六十多年的生态文明建设的重大成果，并将其纳入“五位一体”总体布局中，描绘出未来发展的宏伟蓝图。贯彻十八大精神，2015年5月5日发布了《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》，强调“把生态文明建设放在突出的战略位置，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”；2015年10月，十八届五中全会把生态文明建设写入国家五年规划中；2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法修正案，将宪法第八十九条"国务院行使下列职权“中第六项”(六)领导和管理经济工作和城乡建设"修改为"(六)领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设"。习近平总书记在十九大报告中指出：加快生态文明体制改革，建设美丽中国，一是要推进绿色发展；二是要着力解决突出环境问题；三是要加大生态系统保护力度；四是要改革生态环境监管体制。党和国家高度重视生态文明建设，将其视为建设美丽中国的重要载体。

绿色和可持续发展是当今世界的时代潮流，林业是生态文明建设的主力军。目前我国生态环境建设取得了引人注目的成效，其中自然保护区建设与管理也取得了可喜的成绩。呼伦贝尔市占自治区面积的21.4%。其中林地面积有1.90亿亩，占全市土地总面积的约50%，也是我国东北林区的重点部分。呼伦贝尔市地方林业自然保护区建设工作已成为呼伦贝尔市生态建设的重要组成部分，也是建设我国北疆亮丽风景线的重要组成部分。在呼伦贝尔市政府和林业人的不断努力下，地方林业管辖范围内已建立各级自然保护区18处。其中：国家级自然保护区2处，分别是呼伦湖国家级自然保护区、红花尔基樟子松林国家级自然保护区；自治区级自然保护区5处，分别是额尔古纳湿地自然保护区、室韦自然保护区、维纳河自然保护区、海拉尔西山自然保护区和柴河自然保护区；旗县级自然保护区11处，分别为陈巴尔虎旗胡列也吐湿地自然保护区、陈巴尔虎旗赫尔洪德自然保护区、新巴尔虎右旗克尔伦湿地自然保护区、鄂温克旗巴彦嵯岗自然保护区、鄂伦春旗嘎仙沟森林野生动物自然保护区、鄂伦春旗大杨树湿地自然保护区、鄂伦春旗多不库尔河湿地自然保护区、牙克石乌里西自然保护区、牙克石西郊湿地自然保护区、扎兰屯济沁河流域湿地自然保护区、扎兰屯苇莲河流域湿地自然保护区等，总面积已达1.39万平方公里，占全市国土总面积的5.2%。主要保护对象分别为大兴安岭寒温带原始针叶林生态系统；大兴安岭典型次生林生态系统；我国唯一集中连片分布和岛屿状分布的沙地樟子松林生态系统；森林草原过渡地带河流湿地生态系统；蒙古高原草原湖泊、河流湿地和珍禽生态系统等。从保护区建设规模和保护对象来看，整个呼伦贝尔市地方林业自然保护区成为一个庞大的生态系统，不仅关系到整个大兴安岭生态环境，也关系到我国北疆风景线绿色生态工程建设。

坚持以习近平总书记生态文明思想为指导，牢固树立绿水青山就是金山银山的绿色发展理念。经过六十多年的发展，我国自然保护区建设管理取得了显著成效，但由于地方政府或自然保护区主管部门保护意识淡薄、保护管理不到位等原因，一些自然保护区内违法违规现象仍然存在。随着经济建设的快速发展，能源、资源、旅游、交通等开发建设活动对自然保护区的影响日益突出，自然保护区范围内出现越来越多的建设项目，一些未经科学论证和审批的开发建设活动也不断蚕食和占用自然保护区，削弱了保护功能，降低了保护价值，甚至造成生态破坏[1]。习近平总书记等中央领导对自然保护区违法开发建设活动多次做出重要批示，要求高度重视，以坚决态度予以整治，以实际行动遏止此类破坏生态文明的问题蔓延扩散[2]。呼伦贝尔市地方林业系统根据近年来国家林业局等十部委联合发布的《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》、中央环保督察组反馈意见、“绿盾”专项行动等为指导，在对自然保护区内原有的违法开发建设活动进行整改的基础上，不断加强监督管理，完善自然保护区管理体制建设，防止新问题出现。

二、呼伦贝尔市地方林业自然保护区内存在的问题

呼伦贝尔市地方林业自然保护区内存在的问题主要有工矿企业违规开发、旅游景点和设施违规建设、违规开垦种粮和划分自然保护区缺乏科学论证等。具体分析如下：

(一)自然保护区内工矿企业违规开发

根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条规定：禁止在自然保护区内进行开矿、采石、挖沙等活动。中央第一环境保护督察组2016年对内蒙古自治区进行督察后，在反馈意见中指出，自然保护区内工矿企业无序开发问题突出，自然保护区主管部门履职不到位，未承担起自然保护区的管理责任。呼伦贝尔市地方林业6处自然保护区中共存在21宗探矿权和7家工业企业。此外，经呼伦贝尔市自然资源部门自查，6处自然保护区内还存在5宗探矿权和1家工业企业。

表1 自然保护区内工矿企业分布情况

(二)自然保护区内的旅游景点和设施的违规建设

根据《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条规定：自然保护区内只在实验区允许开展旅游活动。呼伦贝尔市部分自然保护区存在违反该条例的现象，例如：额尔古纳湿地自然保护区、柴河自治区级自然保护区内的景区将木栈道修建在了缓冲区；陈旗胡列也吐湿地旗县级自然保护区内的核心区和缓冲区内也存在3家旅游企业。此外，呼伦湖、维纳河等部分自然保护区实验区内的旅游企业存在审批手续不全或未通过环保验收等情况。

(三)自然保护区内的违规开垦种粮情况

根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条规定，禁止在自然保护区内进行开垦活动。呼伦贝尔市维纳河自治区级自然保护区内的核心区、缓冲区、实验区内存在38家农场，总面积达12.42万亩，全部开垦于自然保护区建立之前。

(四)划分自然保护区缺乏科学的调研、论证

部分自然保护区由于建立时缺乏科学调研、论证，将不适宜划入的区域纳入其中。例如：海拉尔西山自然保护区将工人新村、公墓、军事用地等划入了保护区；额尔古纳湿地自然保护区内存在建制镇及村屯；部分旗县级自然保护区内的原住民在自家牧场开展家庭旅游或养殖业等；涉及自然保护区的建设项目大部分未办理行政审批手续。

针对以上问题生态环境部门对国家级自然保护区(半年一次)、自治区级自然保护区(每年一次)进行卫星航拍，要求对新增或扩大规模的设施进行核实，并进行台账化跟踪整改。

三、提高自然保护区管理水平的建议及对策

(一)全面提高自然保护区监管水平

对地方林业自然保护区监督管理工作来说，提高监督管理意识和监督管理能力是最关键的两大环节。认真贯彻党的十八大、十九大会议精神及习总书记对自然保护区违法开发建设活动多次做出的重要批示精神，高度重视地方林业自然保护区的生态意义和作用，深层学习其中的科学内涵，不断提高保护意识，真正读懂习近平总书记的“两山”观念，全面提高自然保护区监管水平。意识达到就行动达到，最怕的是思想和意识的落后与淡薄。不断加强学习是防止此“病”的最佳良药。

由于呼伦贝尔市目前经济发展相对落后，资金的短缺问题是保护区建设的不得不面对的问题。需要国家和自治区加大对呼伦贝尔市自然保护区资金投入，把建设保护区所需的资金、设备和人才配置列入区域国民经济和社会发展计划，在项目建设资金投入、机构设置、科学管理等方面加大力度、全面实施重点公益建设项目，以国家投入、政府投入、保护区自筹及国内外捐助相结合的经费渠道，努力改善保护区基础设施条件和科学研究环境，为实施有效保护创造良好的外部条件，推进保护区自身能力建设和发展[3]。

此外，完善自然保护区生态补偿机制，从宏观上整体、全面完善保护区的有机系统性。为支持保护区生态环境保护工作，保护区所在地放弃了很多经济项目的引进，付出了一定的经济代价。因此，建议国家、自治区应完善自然保护区生态补偿机制，给予必要支持，在保护区周边发展环境友好型产业，带动核心区内牧民向周边地区转移，减轻生态敏感区域压力，保护并改善湿地、草原、森林生态系统，维护生态类型结构的完整。

(二)有序推进林区采矿企业退出

呼伦贝尔市已于2017年9月出台《呼伦贝尔市自然保护区内工矿企业退出方案》，并明确利用三年左右时间，实现自然保护区范围内工矿企业全面有序退出，自然保护区生态环境得到有效修复。环保、国土资源、林业、水利、农牧业局等部门厘清部门职责，确保分工明确，建立信息共享制度，强化政策措施配套衔接，明确职责分工，密切协调配合。在政府组织下组成联合验收组对退出工矿企业的环境治理情况进行验收，完成整改后向自治区申请销号。并严格自然保护区开发项目准入标准，各地应根据国家及自治区相关法规文件严格把控，在保护区内开展的项目，必须通过生态准入审查和主管部门行政许可，严格执行环境影响评价制度，监督检查环境影响评价措施，加强对项目规划、审批、建设、竣工验收、投入使用的全程监管、开展建设项目对自然保护区的长期性、累积性影响监测。

(三)完成自然保护区勘界立标，分类施策解决历史遗留问题，充分发挥各部门联动机制

勘界立标是依法、依规开展保护区管理的最基础性工作，形成相关各方认可、准确清晰的边界，有助于推动自然保护区规范化建设和精细化管理，确保自然保护区执法监督有据可依。目前呼伦贝尔市地方林业自然保护区中仅有2处国家级和1处自治区级自然保护区完成了勘界立标。根据《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》“到2020年，完成全国自然保护区范围界限核准和勘界立标”的有关要求，各地应按照《自然保护区等自然保护地勘界立标工作规范》前做好准备工作，规划方案，提供资金保障。同时，要坚决防止以勘界之机违规调整自然保护区范围。

(四)分类施策解决历史遗留问题

参考《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》等，在对自然保护地进行科学评估后，将建制城镇、村屯或人口密集区域、社区民生设施等调整出自然保护区范围。结合精准扶贫、生态扶贫，核心保护区内原住民应实施有序搬迁，对目前不能搬迁的，应设立过渡期，允许开展必要的、基本的生产活动，但不允许再扩大发展。根据历史沿革和保护需要，依法、依规对自然保护地内的耕地实施退田还林、还草、还湖、还湿。

(五)充分发挥各部门联动机制

充分发挥自然保护区所在地政府的党政主体责任，理顺各部门的主管责任和监管责任。生态环境部门每年牵头组织开展“绿盾”专项行动，利用遥感监测卫星航拍掌握自治区级以上自然保护区内新增或扩大范围建设活动。自然资源部门广泛收集各类自然保护区、水源地、国家公益性林以及国有重点林区等禁止建设区域的相关数据资料，在此基础上，构建起全市矿产资源勘查开发禁止“一张图”，实现全市矿产资源勘查规划保护 “一张图”管理。机构改革之后林业部门作为各类自然保护区的主管部门定期组织相关部门开展联合执法检查，及时将存在问题向人民政府报告。

习近平总书记视察林区时指出“保护生态就是林业的主要职能，发展经济、搞活经济不能以破坏生态和环境为代价”，明确了林业发展的方向，是林业工作的指导纲领。呼伦贝尔市要做好林业自然保护区的工作，就是要牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，正确处理保护与发展的关系，不断强化保护措施，构建好北方生态安全屏障。