PPP 非应标建议（USPs）的国际比较研究——基于系统文献综述（SLRs）方法

吴立源，陈金龙

（华侨大学工商管理学院，福建泉州362021）

在新兴和发展中国家，基础设施建设资金缺口在年1 万亿美元至年1.5 万亿美元之间，远远超过世界所有国家政府、援助机构、多边开发银行的资金能力[1]。利用私人部门资金投资于基础设施因此成为补充基础设施建设资金不足的重要途径，PPP（Public-Private Partnership）就是利用私人部门资金的一种重要方式。PPP 模式在全球范围内得到大力推广的重要原因之一是其全生命周期管理方式鼓励了私人部门在建造阶段和运营阶段的持续创新，从而通过提出高质量、低成本的项目方案带来物有所值的PPP 项目。PPP 分为公共部门发起（Publicly Initiated）和私人部门发起（Privately Initiated）两种方式。前者由政府部门提出某个基础设施项目的开发计划，独立或在外部专家的协助下确定项目的实施要求和最终效果，再启动竞争性招标确定最能胜任的私人部门实施项目。后者则是私人部门在没有政府部门明确要求或邀请的情况下，主动向政府部门提交基础设施项目建设提案，该提案被称为非应标建议（USPs：Unsolicited Proposals）[2-3]，在我国，该方式被称为社会资本发起或社会资本自提。因为曾经若干项目的执行不利以及公众对于低透明度、低竞争性、低物有所值、可能导致腐败等问题的普遍担忧，一些国家完全禁止采用USPs。但是，国际上也存在一些长期使用USPs 方式的国家，如印度、阿根廷、智利、关岛、印度尼西亚、韩国、菲律宾、南非、美国以及澳大利亚等[4]，并没有显著证据表明以USPs 方式发起而后采用竞争性招标方式进行的PPP 项目要比公共部门发起的PPP 表现得更差[3]。对USPs 方式感兴趣的国家和地区不断增加，以该方式进行的PPP 项目也随之增长，世界银行最新PPI 数据库中121 个利用PPP 方式进行基础设施建设的低收入和中等收入国家中有46 个国家采用了USPs 方式，占比约为38%①。因此，目前的现状是：一方面，不管实业界还是学术界对USPs 都存在争议，褒贬不一；另一方面，USPs 在国家实践中的应用日渐增长，而目前的科学研究却极为有限，两者之间极不匹配。

鉴于此，本文的主要研究目的是通过系统文献综述法（Systematic Literature Reviews，SLRs）对相关文献进行回顾，从整体上把握USPs 在国际上的应用情况和学者已有的研究成果，对USPs 领域的研究进行全面整理和分类并对USPs 的进一步研究方向和研究方法提出建议。文章余下分为3 个部分：首先，对文章使用的SLRs 方法进行描述，提出本文的研究问题；然后，对SLRs 方法的研究结果进行讨论并回答提出的几个研究问题；最后，对全文进行总结和提出研究建议。

1 系统文献综述法（SLRs）

系统文献综述（SLRs）是确认、评价和综合研究人员、学者和业界人士已经完成并有记录的工作的一种系统、明晰和可复制的方法[5]。SLRs 方法一开始应用于社会学领域，研究“干预”的效果问题，其目的在于为了避免某一篇文献研究对象、研究方法、样本选择等方面的局限性对结果造成的不确定性影响，通过系统性的文献回顾，进行综合分析后对“干预”的效果进行综合评价，可以得到相对可靠的结论。这一研究方法由于其科学性，其思路和研究逻辑逐渐被其他更多研究领域接受。本文按照SLRs 的规范要求进行文献的系统回顾[6-7]，具体步骤如下：确定综述目的；文献搜索；文献筛选；质量评价；数据获取；研究的整合；撰写文献综述。

1.1 综述目的

一般而言，系统性综述的研究目的有以下几项：（1）对特定研究方向的进展进行分析；（2）对未来的研究提供建议；（3）对特定理论模型在文献中的应用进行回顾；（4）对特定方法论方法的应用进行回顾；（5）通过文献回顾，建立模型或者分析框架；（6）对特定研究问题进行回答。USPs 在世界范围内被采纳，并得到重要国际机构、国家和地区的重视，被纳入到世界银行、欧洲复兴开发银行、亚洲开发银行以及很多国家的采购框架中，但是，对USPs 的科学研究却没有跟上实践的脚步，极为匮乏。基于前文的研究背景，本文的研究目的是：对USPs 的研究现状进行总结和归纳，并对未来该领域的研究方向和研究方法提出建议。

1.2 研究问题

基于研究目的，本文的研究问题如下：

问题1：USPs 在世界范围内的采用情况？

问题2：相较于一般PPP 方式，USPs 的优点和缺点各是什么，或者说，采纳和不采纳USPs 的原因有哪些？

问题3：USPs 在各国的实施效果如何？

问题4：世界银行和学者对各国政府采用USPs 方式有何建议？

问题5：现有研究采用什么研究方式？

1.3 文献搜索、筛选及质量评价

系统性综述的文献与资料共有四个来源：一是世界银行与PPIAF（Public-Private Infrastructure Advisory Facility）发布的PPP 非应标建议实施指引，共计3 卷，卷1 是卷2 的摘要，剔除后余卷2 和卷3；二是在Web of Science 搜索主题“Unsolicited Proposal*”获得的相关文献。Web of Science 上的主题搜索共获得13 篇文献，时间跨度默认为1950—2020 年，阅读题目和摘要后剔除4 篇无关文献，余下9 篇相关文献。三是在Google 学术搜索“Unsolicited Proposal”获得相关且与Web of Science不重复文献9 篇。四是世界银行的PPI（Private Participation in Infrastructure）数据库（https：//ppi.worldbank.org/en/ppidata）中的PPI 数据（2019H1）。

世界银行与PPIAF 是倡导PPP 模式的主要国际力量，其发布的PPP 非应标建议实施指引具有较高质量；Web of Science 上的文献大都来自于世界高等级期刊；Google 学术搜索所得文献数量不多，因此，未做进一步剔除。最终，本文进行系统性综述的材料为两类：1）Web of Science、PPIAF 以及Google 学术的文献共计20 篇；2）世界银行PPI 数据库（2019H1）的数据信息[6-7]。

1.4 信息提取与综合

通读文献后围绕几个研究问题，从文献中提取相关信息，信息提取提纲见表1，将每篇文章中与提纲分项对应的内容综合整理，作为下一部分对研究问题进行讨论的基础。

表1 信息提取提纲

2 结果与讨论

2.1 文献总体概况

将来自于Web of Science 和Google 学术搜索的文献导入endnotes，再由endnotes 导出RIS 文件，使用VOSviewer1.6.14 进行合作作者与关键词共现分析，图谱如图1 与图2 所示。

图1 作者合作分析图谱

图2 关键词共现分析图谱

作者分别来自于澳大利亚、加纳、英国、秘鲁、美国、韩国、荷兰、葡萄牙、新加坡、中国香港等国家和地区，主要是大学的研究者，少数作者来自国家政府组织和国际组织，如，新南威尔士议会研究机构（NSW Parliamentary Research Service）、国际可持续发展研究所（International Institute for Sustainable Development，IISG）和世界银行（World Bank）等。

合作作者分析显示：33 位作者中的7 位有合作关系，形成了2 个聚类，其中Danson Ayirebi，Chan Albert，Osei-kyei Robert 三位作者与其他作者有着最广泛的合作关系，联系度均为6，是两个聚类的交集。关键词共现分析显示：41 个关键词中的24 个关键词之间相互关联，形成5 个聚类，但观察5 个聚类可以看出现有研究视角相对狭窄，没有理论基础、研究方法、研究工具等方面的关键词。

2.2 USPs 在世界范围内的采用情况

所有文章都承认各个国家都存在巨大的基础设施缺口——发达国家的基础设施缺口主要表现在对原有设施的维护、翻修和重新建设上；发展中国家的基础设施缺口则表现在保证人民的基本生存需求或者进一步提高人民生活水平而产生的新建基础设施的需要上，而且这一缺口仅靠政府部门预算是远远不够的。PPP 作为一种利用私人资本弥补基础设施建设资金不足的方式已经被世界范围内的国家采纳，而USPs 作为一种特殊的PPP，至今仍然是政策讨论的主题，但即便如此，其应用范围却在不断扩张，尤其是在发展中国家。允许采用USPs 的主要国家与地区如表2 所示。

表2 采用USPs 的主要国家与地区

图3 中低收入国家USPs2008—2018 年合同投资额

图4 中低收入国家USPs 投资额前10 国家投资额（截至2019 年6 月）

图5 中低收入国家PPP 与USPs 项目数

图6 中低收入国家PPP 合同金额与USPs 合同金额

由于发展中国家政府部门缺乏自行开发基础设施项目的能力，因此相较于发达国家，对待USPs的态度更为开放。近年来中低收入国家在USPs 上有着爆发式的增长，顶峰2016 年合同投资额为153.7 亿美元；巴西在中低收入国家中遥遥领先，共计约168.34 亿美元，排名第2 的哥伦比亚USPs 投资额总计约为51.2 亿美元。USPs 爆发增长的2015年、2016 年和2017 年的USPs 数量分别为36 项、49 项和43 项，与同期非USPs 的PPP 项目之比分别为1 ∶9、1 ∶6 和1 ∶7.6；这三年USPs 的合同金额分别约为65.3 亿美元、153.7 亿美元和104.3 亿美元，与同期非USPs 的PPP 项目合同金额之比分别为1 ∶16.3、1 ∶3.5 和1 ∶8。

发达国家和地区中，早在2013 年美国约有18个州允许使用USPs，其中弗吉尼亚州是典型代表[8]；澳大利亚的新南威尔士自1988 年就开始重视USPs方式，每届政府都对USPs 发布新指引或对原有指引进行修订，昆士兰州和南澳大利亚州在USPs 应用方面也较为积极[9]；韩国、加拿大（特别是安大略省和不列颠哥伦比亚省）等国家和地区也都在增加和鼓励使用USPs 方式。但是，相较于发展中国家，发达国家在采用USPs 方式时的要求更高，表现出很强的谨慎性，要求USPs 项目具有“独一无二（Unique）”和高度“创新性（Innovative）”的特征，因此USPs 项目也很有限，以USPs 发展令人瞩目的新南威尔士为例，每年批准的USPs 项目至多2～3个。韩国曾经大量采用USPs 方式，每年批准的USPs 项目数有100 多个[4]，但近年来也开始像其他发达国家一样，趋于采用更为谨慎的态度和对应用USPs 实施更为严格的要求，同时减少给予USPs提议者的优惠[10]。

2.3 相较于传统PPP 方式，USPs 的优点和缺点各是什么？

传统PPP 方式由政府部门发起，即由政府部门起主导作用，进行可行性分析选择建设项目，私人部门到竞标环节才会真正介入项目；而USPs 由私人部门发起，私人部门完成可行性研究（feasibility studies）和基础性研究（preliminary studies），主动向政府部门提出项目概念或者项目计划，如果政府接受则进入采购阶段。因此，传统PPP 和USPs的最大差别就在于私人部门介入项目的早晚，而这一差别带来的直接影响就是私人部门和政府部门、潜在竞标者之间信息不对称程度方面的差异，USPs中前者与后两者之间信息不对称的程度显著高于传统PPP 方式，政府部门和潜在竞争者处于明显的信息劣势。USPs 的这一特征恰恰是USPs 优点和缺点的基础。

2.3.1 USPs 的优点

USPs 最重要的优势：USPs 由私人发起，通常不受限于政府限定的议题或项目概念，更可能提出具有创新性的项目理念和技术解决方案。创新主要体现在两个方面：一是USPs 方式下提出的项目往往有公共需求但政府没有注意到而没有包含在政府建设计划中，因此，USPs 能够满足社会的需求缺口，甚至是创造需求，表现为项目理念或者项目概念上的创新；二是USPs 方式下的项目利用先进技术，能够更有效率地提供高质量的基础设施服务，表现为项目技术上的创新。

USPs 的优势之二：更为完整的“全生命周期”管理。这一优势源自于USPs 提议者提早在项目计划阶段介入项目，一方面，私人部门在早期没有时间压力的情况下（相较于传统PPP 方式下的招标期）对项目财务和技术可行性进行了研究，能够就项目范围、项目目标、项目技术以及风险分摊等问题进行更具可行性的设定，有利于减少或避免未来发生合同的再协商[10]；另一方面，传统PPP 通过捆绑项目设计、项目建造、项目运营和项目维护鼓励技术创新和提高基础设施服务质量，USPs 则将这种“全生命周期”拓展为捆绑项目计划、项目设计、项目建造、项目运营和项目维护，将后续阶段的知识和专长前置于计划阶段，进一步强化各阶段之间的联系，充分考虑和解决未来阶段的一些复杂问题，从而降低未来项目失败的风险和成本[11]。

USPs 的优势之三：弥补政府技术能力和资金能力的不足。在基础设施建设方面，很多国家往往缺乏或者没有确认项目、排序项目、计划项目的能力，或者缺少基础设施建设资金。USPs 一方面能够提供技术支持弥补政府项目管理能力的缺口，因为相对于传统PPP，政府在项目过程中的领导力和协作能力对USPs 成功与否的影响不大[12]，另一方面能够提供建设资金解决资金瓶颈和撬动更多PPP项目，加速这些国家的基础设施项目建设进程[10]。

2.3.2 USPs 的缺点

USPs 的缺点之一：缺少透明度和竞争。由于USPs提议者在主动发起项目之前已经投入大量时间和资本进行了项目的研究开发，因此具有不可忽视的信息优势，拥有外部人（政府和项目竞争对手）不可观察和难以学习的关于项目的隐形知识。项目竞争对手没有足够的时间研究获取关于项目的深入信息[2-3]，且一旦竞标失败机会成本高昂，因此，USPs的竞争者数量很少，甚至常常没有竞争者，而竞争被认为是保证交易公平和带来创新的重要条件。

USPs 的缺点之二：容易被与腐败问题联系在一起，并遭到公众的反对。一方面，USPs 的提议者由于具有信息优势，事后招标环节的竞争者很少，确实有动力通过事前腐败行为促使政府部门接受项目提案。另一方面，USPs 主动联系政府部门的私人发起方式、USPs 提议者可能存在的腐败动机、USPs 项目较少的竞争者等都往往容易让市场认为USPs 提议者与政府部门存在特殊关系，导致“以偏概全”的市场情绪，一旦发现若干个USPs 项目存在腐败问题，就强烈反对USPs 方式[13-14]。

USPs 的缺点之三：存在逆向选择，即USPs 反而可能是高成本、低质量、无创新的建设项目。潜在USPs 提议者知道一旦提案被接受，竞标环节的竞争者数量很少，甚至还能够采用直接协商方式获得项目合同，一些并不具有创新性的项目会因此被提交，即使失败提议者代价也不高，而一旦成功，提议者可以获得巨大的超额收益，考虑到政府部门普遍缺乏技术能力，这是可能的。

USPs 的优点与缺点并生：正是因为USPs 提议者在早期就投入大量时间和资金成本进行研发，因此能够提出高度创新的项目概念和进行拓展的全生命周期管理提高基础设施服务质量，也恰恰是因为其信息优势导致不透明、缺少竞争以及逆向选择。很多研究者都认识到需要在优缺点之间进行权衡，但是还没有提出具体可行的决策机制。如果能够得到使用USPs 的实际效果数据，就可以绕过这一问题，仅根据USPs 的实施结果选择接受或者拒绝这一PPP 方式。那么，USPs 实施效果究竟如何？

2.4 USPs 在各国的实施效果如何？

关于USPs 在各国实施效果评价的文献很少。一方面，因为USPs 期限与传统PPP 一样较长，缺少项目实施质量的相关信息，难以从整个生命周期对其实施效果进行判定。另一方面，还没有关于实施效果判定标准的一致性意见，USPs 作为一种鼓励创新、弥补基础设施缺口的PPP 方式，融合了社会效益、经济效益、创新激励等效应，从单个维度或者单个主体角度对USPs 进行评价很难得到客观的评价结果。

关于USPs 实施效果的文献有两个特征：第一，不是围绕项目创新程度、满足社会需求程度或者服务质量提升等方面展开关于实施效果的评价，而是主要围绕USPs 采购过程中的程序性内容，如，USPs 采购中是否有竞争性投标环节、是否有多个竞标人、是否给予竞标者充足的准备时间、是否给予USPs 提议者额外的竞争优势、是否发生了再协商等，进而衍生到官僚腐败问题，从这些方面对USPs 实施效果进行评价，根据这些问题回答判定USPs 实施效果的好坏。因此，实施效果评价文献表现为国家USPs 制度评价文献，以国家USPs 制度框架的竞争性和透明性的高低作为USPs 项目实施情况的评价标准。韩国、澳大利亚新南威尔士、智利等国家和地区很早就制定了USPs采购的规范制度体系，得到世界银行等国际组织以及研究学者的认可，并被其他国家视为学习模仿的对象。第二，由于受到数据获取方面的限制，实施效果评价主要基于个案研究，围绕USPs 制度框架对个案的采购过程的透明性和竞争性进行定性评价，如秘鲁利马的道路基础设施项目[15]、尼日利亚伊克尔峡谷大坝项目、加纳的阿克拉-库马西高速公路项目、坦桑尼亚电力项目和南非酒乡收费公路项目等[16-17]。

综上，由于缺少项目的数据信息，在USPs 实施效果方面并没有充分的经验证据。文献分为两类：USPs 框架的政策比较研究与基于政策框架的个案研究。个案研究未能提供项目创新性、成本收益比较等反映USPs 核心价值的数据信息，和制度比较方面的研究一样，最终也只是将USPs 框架的透明性和竞争性的强弱等同于USPs 项目实施的成功与失败。

2.5 世界银行和学者对各国政府采用USPs 方式有何建议？

极少数文献反对采用USPs，认为USPs 本身就是私人部门试图获得超额利润的一种方式，意味着更高的价格或者更低的质量[13]。实践中，以英国为代表的少数国家，以USPs 具有反竞争特征和缺乏透明度为由不允许采用USPs[18]。

95%的文献为中性偏正向的态度，接受USPs在越来越多国家和地区应用的现实，承认其优点和缺点，从不同角度研究如何最大化其效益，大致可以分为三个方向。

2.5.1 研究USPs 最佳政策框架

以世界银行和PPIAF 的USPs 政策指引为代表，研究USPs 的最佳政策框架，其核心是保证USPs采购过程中的透明性和竞争性。规范的政策指引是保证USPs 有效实施的基础，其适用性没有国别限制，是有效管理USPs 的基础策略。但是，不同国家的差异性国情或相关部门的不同执行能力会影响政策制定的规范性与政策实施的有效性。

2.5.2 研究影响政策框架实施的外在因素

相关文献分别从组织因素、动机和管理策略等方面研究影响政策框架实施的外在因素。

就项目成功的组织因素进行的问卷调查发现：相较于传统PPP 方式，促使USPs 成功的组织因素的重要性特征值得注意的有三点，第一，USPs 中的私人部门需要承担更高的风险，因此，风险分担和缓解机制排在第一；第二，由于USPs 是私人发起，私人部门拥有强的信息优势，因此，执行能力反而显得没有那么重要；第三，政府领导力和协作能力对USPs 的成功影响不大，可能是因为USPs 由私人部门发起，因此，私人部门在项目实施中起主导作用[12]。

动机决定政策选择和行为，USPs 具有多项优势，那么一国政府更重视发挥其哪项优势就决定了该国政府的政策选择。就政府实施USPs 的动机进行的问卷调查发现发展中国家和发达国家在3 项动机上存在显著差异：发展中国家更可能利用USPs 作为腐败的工具；发展中国家更偏向于因为“担心通过竞标方式将项目授予一个不太合格的企业”，这可能是因为发展中国家的私人部门质量相对较低，而USPs 提议者由于已经对提案进行了深入研究，反而被认为能够更好地实施项目；发展中国家更偏向于因为“私人部门缺少对偏远地区项目的兴趣”而采用USPs[19]。

USPs 管理策略问卷调查结果的独立样本检验显示发展中国家更看重下列四项管理策略：USPs批准过程的流畅性、加快评估过程、政府部门间的有效协调、对初始提议者知识产权的充分保护[20]。

综上，对USPs 的基本建议是制定增强透明性和鼓励竞争的政策指引，但是，规范的政策指引需要外在条件支持实现其效用，因此，还需要从合理分摊风险、加强相关部门技术能力和组织协调能力等方面保证USPs 政策指引的有效执行，同时还要注意动机对政策选择的影响。

2.5.3 研究USPs 中的一个关键问题

如何在鼓励社会资本的创新性和保证项目采购的效率两者之间进行权衡？

USPs 的重要优点以及政府采用USPs 的最重要的原因就是USPs 的创新性，如何鼓励私人部门创新，同时又保证基础设施项目采购物有所值是政府部门必须思考和权衡的问题。这方面的研究主要集中在两个方面：是否采用竞争性招标方式，鼓励竞争者以提高项目采购的效率；是否给予USPs 提议者一定的激励，鼓励潜在USPs 提议者提出更多创新性项目。

（1）是否采用竞争性招标

是否在USPs 中采用竞争性招标方式，存在两种意见，一种以世界银行和PPIAF 为代表，认为竞争性招标能够缓解腐败问题并带来真正的物有所值，建议只采用竞争性招标方式。有的国家采用两阶段竞标：在USPs 提议者提出议案时向市场征集替代性议案；接受USPs 提议者的议案后，在采购环节采用竞标方式[10]。USPs 本身并不是限制PPP 成功的因素[21]，USPs 本身也并不总是反竞争的，问题在于一些国家USPs 实践中采用了直接协商方式而不是竞争性招标方式[4]。如果USPs 提议者存在寻租行为，竞争性招标就可以作为纠错工具，揭示项目的真正价值。如果没有竞争，采用直接协商方式，USPs 的内容就会成为参照点，在政府和私人部门的谈判中形成思维定势，左右最终合同条款的确定[15]。

另一种意见认为USPs 最重要的特点是创新性和创造力，因此基于保密和鼓励创新的考量，允许在满足一定条件时使用直接协商方式。如，澳大利亚新南威尔士在指南中明确规定在项目确实具有“真正的知识产权”“独特元素”时可以采用直接协商方式；澳大利亚昆士兰在指南中声明如果USPs 具有“一项独特或者创新性方法、概念、方案或者思路”时，允许在竞争性招标方式之外采用与USPs 提议者直接协商并授予合同的方式；美国、加拿大和新西兰的一些地区也有类似的安排[9]。另有一些国家则为了加速基础设施建设进程，或者预期由于存在进入壁垒不会有竞标者，或者仅仅因为提议者与政府部门之间的特殊关系而采用直接协商方式[15]，往往表现为公开文件中没有明确说明USPs 采用何种方式进行，缺少竞争性安排的细节规定，而是授予相关部门自由裁量权，视情况选择直接协商方式或者竞争性采购方式。还有专家认为要将政府发起项目的直接协商方式和私人发起项目的直接协商方式相区分，USPs 包含了私人部门的创意，他们使用自身资源研究和准备方案，使用直接协商方式有其合理性[18]。

总体而言，少部分政府针对USPs 采用直接协商方式，另65%的国家为了保证USPs 项目采购过程中的公平性与透明性，在接受USPs 后依然采用竞争性招标方式确定项目的最终中标者[2-3]。

（2）是否在竞争性招标中给予USPs 提议者一定的激励

存在两种关于是否应该在竞争性招标中给予USPs 提议者一定激励的观点。

一种认为不应该给予USPs 提议者任何激励，因为其研究活动本身就会给他带来优势。非常少的国家或地区采纳这一观点，如美国弗吉尼亚州和亚利桑那州，这些州不仅不给予USPs 提议者任何激励，还要求提议者支付一定费用用于项目的审核[2-3]，其结果是USPs 的数量非常少[10]。这种做法在一定程度上保证了只有那些真正具有创新价值的项目才会被建议给政府，具有其合理性。但是，USPs 不被政府部门接受的风险会使一些潜在USPs 提议者止步不前，毕竟项目的开发需要投入大量成本。

另一种观点持有相反的意见，同时也是主流观点，认为应该给予USPs 提议者一定的激励。政府部门通常在下列几种处理方式中进行选择：1）奖励制度（Bonus System），往往是在评估环节给予USPs提议者一定点数的奖励，如在评分中给予一定百分比的额外分；2）给予USPs 提议者“优先承做权”（Right to Match/Swiss Challenge），即如果USPs 提议者愿意，可以按照最优竞标条件承做该项目；3）在多阶段招标中，允许USPs 提议者直接参加最终轮投标，称为“直接进入短名单”（Shortlisting）或者“最佳与最终报价”（Best and Final Offer）；4）由政府部门或者中标者对USPs 提议者的项目开发成本提供直接补偿，然后USPs 提议者和其它竞争者进行地位平等的竞标，又称为常规采购方式（Regular Procurement）。问卷调查显示受访者经历最多但又是最不认同的激励制度是常规采购方式，很可能是因为这种制度只是对USPs 提议者的开发成本进行补偿，本质上并没有体现对创新的激励，不是创造力的对价。60%的受访者不愿意将USPs 的项目概念/思路/知识产权出售给政府，再参加没有任何激励的竞争性招标，赞成、中立和反对三种激励制度的受访者比重分别为优先承做权（10%、20%、70%）、奖励制度（30%、10%、60%）、最佳与最终报价（30%、30%、40%）[8]。

2.6 现有研究的研究方式

8 篇文献涉及政策分析，包括单个国家的USPs政策分析和几个国家USPs 政策的比较分析；7 篇文献以国际专家为对象进行问卷调查，再对问卷结果进行统计分析并得出相关结论，其中1 篇文献利用问卷调查的结果进行逐步回归，确定具有显著性的影响因素，另一篇则在问卷调查的基础上进行模糊综合评价建立USPs 项目选择模型；6 篇文献以USPs 项目为研究对象进行案例研究，分析采购流程合规性以及可能存在的腐败等问题；2 篇文献涉及访谈。

文献研究的数据资料分为三类：第一类为案头资料，如，各国公开的政策规定和已有的文献；第二类为通过问卷调查获得的资料，主要表现为李特克量表；第三类为通过访谈获得的资料，主要是一些定性的描述。

包括USPs 在内的PPP 项目信息的匮乏限制了USPs 相关研究的开展，除了利用公开政策资料对国家政策框架进行有限的比较研究之外，案例研究由于没有项目详细的内部信息，也很难进行有深度的研究，要想再进行深入的研究就只能依靠问卷调查或者访谈，但是，问卷调查存在回收率偏低的问题，访谈则存在访谈对象数量受限和质性分析规范性方面的问题。

3 结 论

USPs 与传统PPP 的关键区别在于项目概念由谁提出：传统PPP 项目由政府部门根据建设规划进行初步论证后再进行招标，私人部门根据政府部门的基本要求制作标书竞标；USPs 则是由私人部门主导，或就基础设施建设供需缺口提出创新型的解决方案，或提出创新的项目理念，或拟在项目中使用“独一无二”的创新技术方案，否则，项目提议就不太可能被政府部门采纳。这一特点造成USPs提议者与政府部门、潜在竞标者之间的信息不对称，由此衍生出关于腐败和伪创新等问题的讨论，同时，由于缺少包括USPs 在内的PPP 项目信息，评价和比较USPs 与传统PPP 的物有所值非常困难。上述情况最终导致是否采用USPs 这一决策进退两难，也在很大程度上解释了为什么关于USPs 的研究主要集中在政策框架透明度和竞争性的比较分析上。制定透明的政策框架是保证最大化USPs 效益的基础，无论对哪个准备或者已经采用USPs 的国家或地区来说都是基本要求，但是，竞争性就需要政府权衡其实施对创新激励的影响，不同国家完全可以有不同决策。

目前来看，虽然开始出现研究方法应用上的进展，如，运用模糊综合评价建立USPs 项目选择模型[22]，但是，未来依然迫切需要借助一些研究工具绕开项目数据缺乏和研究视角狭窄的限制，对USPs展开进一步的研究。比如，包括USPs 在内的PPP涉及多主体行为，也对多主体产生影响，并最终表现为社会整体层面的跨期结果，因此包括USPs 在内的PPP 研究都需要从单主体静态视角拓展为多主体动态视角；虽然USPs 最值得称道的优点是带来具有真正创新性的建设项目，但是还存在其他采用USPs 的原因，包括政府部门缺乏选择开发项目的相关能力、快速实施PPP 项目、避免冗长的竞争性投标过程、节约竞争性投标中的高昂成本、缺少PPP 政策框架、吸引投资者对偏远地区进行投资等等。这些原因在特定国情下的重要性如何排序，一国应该如何在此基础上进行USPs 政策选择②？当创新随着国家经济的发展越来越重要，如何选择合适的激励方式，既能激励USPs 提议者增加投入进行创新尝试并产生示范效应又不损伤潜在竞标者积极性从而减少USPs 提议者的逆向选择，最终带来提升的整体社会效益。这些研究都可以结合有限理性领域的社会人行为假设进行仿真模拟，利用NetLogo、Repast J 等工具进行多主体建模（ABM：Agent-Based Model）分析，既可以部分解决缺少实际数据信息的问题，又可以将国情下的某些特殊考量纳入仿真过程，还可以观察不同行为人决策的社会影响，从而判定特定情境下的优势决策。

注 释：

① 根据世界银行PPI 数据库（https：//ppi.worldbank.org/）数据（2019H1）计算而得。

② 是否采用USPs 以及USPs 政策的制定归根结底是一国根据当时国情进行的选择，对于低收入国家，创新之外的其他因素的重要性在一定时期内会远超前者，这也是为什么USPs 在中低收入国家得到广泛使用的重要原因。而对发达国家而言，创新因素则重要很多。