环境行政公益诉讼诉前程序检察建议落实实效研究

王 政

(苏州大学 王健法学院，江苏 苏州 215006)

引 言

环境行政公益诉讼诉前程序(以下简称诉前程序)是指检察机关在履行职责过程中，发现在生态环境和资源保护领域负有监督管理责任的行政机关违法行使职权或者不作为，致使环境公共利益受到损害，应向该行政机关提出检察建议；行政机关收到检察建议后不依法履行职责，未纠正违法行为，作出或变更的行政行为不足以保护国家利益或者社会公共利益的，人民检察院才能提起环境行政公益诉讼[1]。根据定义可以看出，检察建议的落实是诉前程序的核心环节，行政机关是否遵循检察建议是诉前程序成功与否的关键。但是，由于相关规定已经将检察机关在诉前程序中的强制性手段予以剥夺，例如在《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第六条中规定，调查核实不得采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施。使得检察建议落实并无后援力量保证，致使检察建议的实际落实率远低于预期，因而，本文尝试在《试点办法》所确立的“建议”性质之大方向下，探究推动检察建议切实落实的方法。

1 检察建议落实实际情况探究

根据最高检工作报告显示，检察机关共向行政机关发出检察建议101 254封，97.2%得到采纳。可以看到诉前程序效率极高，但是具体分析可以发现，笼统的统计数据掩盖了问题所在。行政机关大多仅仅是口头搪塞检察机关，而未采取任何行动。在最高检对试点两年数据统计显示，截至2017年6月，各试点地区共办理行政公益诉讼诉前程序案件7 676件，除未到一个月回复期的984件外，行政机关纠正违法或履行职责5 162件，占77.14%[2]。可见，97%的回复率与77%的实际落实率之间仍有极大差距。然而，一项新制度试点期间必然是上级机关关注最密切的节点。例如在诉前程序试点中，不乏上级检察机关对案件进行一对一跟踪甚至是上级检察机关检察长亲自提办的情形。在关注度如此密切的情况下，实际落实率仅77%，不可谓与该制度设计初衷所违背。

在具体案例中更是有所体现，例如在“锦屏县人民检察院诉环保局案”中[3]，检察机关第一次向环保局发出检察建议后，环保局在一个月期限内就对检察建议作出了积极回复，表示会按照检察建议的内容进行履职，对违法企业进行监督整改。但检察机关在后期监督落实工作中发现，企业违法行为一直存在，环保局从未采取任何有效措施解决环境污染问题。而且在这之后的时间内，该县环保局曾不止一次表示将会积极履行职责。可令人感到荒唐的是，该环保局仅仅是口头承诺，而对检察建议的实际落实几乎为零。同样，在“环县检察院诉环县水务局怠于履行职责案”中[4]，2016年7月26日检察机关向水务局发出检察建议，要求其对无证采砂及河道采砂未回填整理的企业进行查处。8月18日，水务局做出书面回复，表示会积极履职，但在检察机关11月2日回访调查时发现，行政机关并未履行任何职责，仅仅是书面回复，如此情形甚至于用“阳奉阴违”形容都不为过。

在实践中以上做法非常常见，行政机关往往通过表面回复对案件进行敷衍，使得检察建议出现回复率高，但落实率低的荒唐局面。倘若该行为为行政机关有意为之，其性质的恶劣程度要远大于不回复之做法，虚假回复、欺上瞒下。这一方面是由于检察建议本身缺乏法定约束力[5]，但此涉及检察建议的本质属性，短期内并不会有所改观。更重要的一点在于，检察机关在诉前程序中缺乏强制性手段，针对此类情形不能够对相应的行政机关起到有效的监督作用，致使该类情况频发，无法解决。

2 检察建议落实效果形式化之原因

检察机关在诉前程序中之所以能够取得巨大成功，无非于以下几种优势力量所在[6]：第一，公益诉讼制度内源性力量。该制度源于中共十八届四中全会《关于全面推进依法治国和干重大问题的决定》，加之习近平总书记作了专门说明，从源头上给予了极大动力。第二，行政机关积极性的调动和发挥。通过行政系统内部施压与外界支持，推动诉前程序发展。第三，检察机关的特殊地位与职能给行政机关带来的压力。检察机关以行政机关职务犯罪监督者的地位为依托，对行政机关积极履行检擦建议起到了有效的促进作用。但随着时间的推移，上述三种推动检察建议落实的动力已在慢慢失去。

2.1 上级机关关注度下降

由于我国政治体制的原因，上级机关对下级机关具有极强的指令性。当案件中存在上级机关介入时，下级机关往往会积极表现自我，改正错误。

根据最高检公布的指导案例中可见，失职行政机关之所以可以积极履行诉前程序，将问题解决于诉前，很大原因在于从一开始就有行政机关上级机关的介入或是由上级检察院对下级行政机关进行直接监督。例如在“湖南省长沙县公益诉讼案”中[7]，涉及长沙县环保局、乡规划建设局以及行政执法局三个部门，检察院自知检察建议难以起效，于是提早与长沙县人民政府进行沟通，将其引入诉前程序中。在人民政府的施压下，三机关积极履责，环境问题在诉前程序得以顺利解决。同样，在“重庆市石柱县水磨溪湿地自然保护区生态环境保护公益诉讼案”中[8]，由石柱县检察院的上级重庆市检察院直接提办该案，重庆市检检察长亲自进行承办，促使石柱县政府在诉前程序中履行检察建议，迅速对环境问题进行了修复，达到了保护公益的极佳效果。但是，距中共十八届四中全会已过去五年之久，上级行政机关对公益诉讼制度的关注热度也随着时间推移逐步消散。届时，检察机关是否还能同以往一样，相对便捷的引入违法机关的上级机关，进而对下级行政部门进行有效制约？

2.2 行政机关不积极履行检察建议无需承担法律后果

在我国传统思想影响下，没有任何主体愿意与他人对簿公堂，更不愿意承担败诉后果，尤其当败诉后果还将影响行政工作人员的仕途时，又更加促使行政工作人员在诉前解决问题，防止进入诉讼程序。但是现在越来越多观点认为，无论公益诉讼进行到何种程度，只要行政机关能够在判决前积极自我纠正，对环境问题进行自我解决，即使超出法律规定期限，那么检察机关也应当作出撤回起诉的决定，而法院也应予以准许。此种观点具有一定的合理性，能够最大限度地发挥行政机关自我纠错的作用，缓解司法权与行政权的冲突，将主动权谦让于行政机关。可此观点也存在一定的问题，在许多案件中，行政机关对检察机关发出检察建议置若罔闻，不予理会，直至检察机关依法提起公益诉讼，行政机关却在极短时间内将环境问题解决。例如在 “金沙县检察院诉环保局”一案中，2014年中旬，金沙县检察机关通过诉前程序向环保局发出检察建议，要求环保局对佳乐房产开发公司拖延缴纳排污费的行为进行处罚，但直至诉前程序结束，环保局仍无任何作为。2014年10月，检察机关将环保局诉上法庭，并由法院在同月29日送达应诉通知书。同日，金沙县环保局便对佳乐房产开发公司做出行政处罚，检察机关见其积极履职，便在11月4日向法院申请撤诉，法院亦准许。可见，行政机关明明有能力在诉前程序中进行自我纠正，却要将其拖至诉讼程序中。而一些检察机关见行政机关虽然在诉讼中才进行纠正，但态度可嘉，又为缓解行政与司法权的矛盾，于是撤回起诉，使得行政机关几乎无需承担任何额外诉讼后果。虽然此行为有一定的益处，但明显与节约司法资源的价值功能相冲突，甚至为行政机关懒政怠政行为推波助澜，违背立法本意。

2.3 检察机关职务犯罪侦查权削弱

在监察制度改革到位之前，检察机关所拥有的职务犯罪侦查权能够对行政机关起到巨大的震慑作用，确保其遵循检察建议。对于不作为和违法作为的行政机关，尤其是对于违法行使职权的行政机关而言，违法行使职权行为往往带有职务违法性，甚至达到了职务犯罪的程度。因而违法者通常会遵循检察建议，自我纠正，防止检察机关获得线索并以职务问题监督者的身份介入，保护自身违法利益。但同时也应看到，各地监察试点极为成功，《中华人民共和国监察法》也已正式通过，检察院职务犯罪侦查权的平稳过渡已然是时间问题，传统的监察职能将被重塑[9],检察机关已无法如同往常一样对违法行政机关进行监督。届时，检察机关恐难因职务犯罪侦查权对相关行政机关起到震慑作用。

3 推动检察建议落实之应然法措施

根据上述分析可知，检察机关在诉前程序中缺乏强制力并且所拥有的震慑力也在逐步下降，因此诉前程序是否还能发挥试点期间同样的巨大作用难以得知。但探求新的方式，确保诉前程序的顺利实施，才是当务之急。因此，本文从应然法角度出发，尝试构建一套以法律强制规制为主，以环境主管机关自我纠正以及社会监督为辅的监督机制。

3.1 督促行政机关自我纠错

行政机关自我纠正主要包括两方面，即制度构建与思想理念转变。从短期且能及时取得成效的方面看，要建立机关内部的自我纠察机制，即在环境主管机关内部设立与诉前程序相对接的专门机构，并且给予其隐形赋权，如赋予该机构人员一定的奖惩权或是由环境机关一把手兼任该部门领导人，使其比环保机关中的其他内设部门行政等级高出半级。以省级监察委为例，其在行政等级设置上与省检察院、省法院同级，比同级人民政府的内设部门要高出半级。从根本上看，是由于宪法赋予了监察委对公职人员的监督、调查、处置权，另一方面，省级监察委主任通常是由各省省委常委担任，自然能够形成对同级人民政府内部门的强有力监督。而诉前程序同样可以借鉴，虽然从宪法或是法律层面进行专门授权难以实现，但在诉前程序如火如荼发展的今天，进行部门内部编制增置完全是有可能且有希望达成，而此机构一旦设置，就能形成与检察机关诉前程序工作的专门对接，甚至于极大减轻检察机关的工作压力，尤其对一些事实情况简单，证据清晰明了的案子，完全可以由该内设机构进行后续监督处置，发挥环境机关的专业能力，即如学者所言：“生态环境和资源保护等领域具有较高的技术和专业性，而在解决专业性很强的领域，行政机关最为熟悉、更为专业[10]。”由此，检察机关只需做好最底线的监督工作，必然能够促进环境公益再上台阶。

倘若要从根本上解决检察建议回复率高、落实率低的问题，必然要促进行政机关工作人员自我责任意识的觉醒。自改革开放以来，我国环境污染问题日愈严重，累计至今已达到了刻不容缓的地步。这与多年来行政机关工作人员不作为、懒作为、置国家公共利益于不顾有着极大的关系。从体制建设来看，行政机关的公权力主体地位，对环境污染者的行政处罚权，当然使得其能够抑制环境污染，但由于工作人员思想理念存在问题，使得环境污染日益加重，以至于不得不出台新的制度来督促行政机关履职。但工作人员理念的转变是一项长期且艰难的工作，难以一蹴而就，只能形成以日常思想宣导为基础，辅之常态化的外部监督机制，方可促进工作人员责任意识觉醒，进而根本解决检察建议落实率低之难题。

3.2 分级构建社会监督机制

提升检察建议落实率，社会监督断然不可缺位。作为我国监督体制架构中最具有广泛性和普遍性的部分，定然可对诉前程序的落实起到积极效果。对前程序中遇到的环境问题可量化为两部分，一部分案情简单，专业性弱；另一部分属案情复杂，专业性强。对这两种不同的案件，可形成两种不同的监督体制。

针对第一种情形，由于整个案件相对简单，完全不需专业人士介入，只需将其交给大众即可。举例而言，在诉前程序中，有相当大一部分案件是因为自然人主体为经济利益，将国家、集体栽种的林木进行砍伐、售卖，检察建议所作的只是督促林木砍伐人进行补栽。而对林木是否补栽完成，仅需普通大众进行一般性的观察即可，全然不需专业机构的再次介入。因此，对于简单明了的案件，完全可以交给大众监督，既能够推动检察建议落实率的提高，又能提升公民的责任意识。

针对第二种情形，由于对专业性需求较高，普通大众必然难以胜任，此时不得不求助于专业组织，而民事环境公益诉讼中的环保公益组织便是不二之选。具体而言，由环保公益组织配置专门的流动驻监人员，对专业性要求高、利益关系复杂的案件，进行专门的人员派驻。在《公益诉讼试点方案》 出台后，对民事环境公益组织提出了更高的要求，其数量也如雨后春笋般不断增加，对人员的需求更是达到了前所未有的地步，环境公益组织完全有责任、有能力进行专门的人员派驻。当然，对于人员的增派不得不面对的一个现实问题就是经费的上涨，而针对此，完全可以借鉴生态环境损害赔偿制度的解决方案。根据《生态环境损害赔偿资金管理办法》规定，设立专门生态环境损害赔偿资金，由造成损害的赔偿义务人主动缴纳或者按照磋商达成的赔偿协议、法院生效判决缴纳的资金。即由破坏环境的行为人为后续生态恢复买单，而诉前程序的启动条件之一就是行政机关存在不作为或是违法作为的情形，其已然是违法，因此行政机关当然有义务为环境的修复承担责任，而对环保公益组织人员派驻所需要的资金亦完全可以设定专项资金，由违法行政机关进行缴纳，进而为自己的违法行为买单。在民事环境诉前程序中，就有检察机关对环保组织支持的规定，而在行政诉前程序中，当然也可借助民事环保组织的力量来分担检察机关工作压力，形成民事与行政的联动机制，进而推动检察建议落实。

3.3 借助立法强制规制

3.3.1 设立确认违法判决的法定化适用

从外部惩戒角度来看，确认违法判决的固定条件性适用，将有利于解决上述问题。倘若环保机关有能力在诉讼程序开始前便可以解决环境问题，却拖至诉讼程序中，检察机关应当请求法院依据《行政诉讼法》第七十四条规定判定行政机关行为违法，而不是撤诉。在实践中，许多行政机关明明具有在审理程序开始前解决问题的能力，却将其拖欠诉讼程序中，浪费了珍贵的司法资源。即使环保机关能够在诉讼审理中解决环境问题，但也与诉前程序节约司法资源的价值相悖，况且这种相悖明明是可以避免的。但如今，主张撤诉的观点盛行，行政机关几乎不会受到任何处罚，司法权亦无法发挥监督作用，对于白白浪费的司法资源无任何主体买单。因此，当行政机关出现上述情形时，一律判决确认违法，对其行为给予司法层面的否定评价，给行政机关传递不仅要履行检察建议，也应当及时履行的信号，防止出现久督不决、久促不诉现象[11]。并且，侥幸心理是人之常态，人们往往认为自己的行为可能不会受到惩戒。将确认违法判决的适用条件进行固化，防止行政工作人员仍抱有侥幸心理，给予其一定的震慑力，同时该判决不会触及行政机关的根本利益，也在一定程度上避免了行政机关对诉前程序产生的抵制心理，保证本应在诉前解决的问题落实在诉前，由此可见，在我国现行环境执法管理体制不畅的情况下，环境行政公益诉讼制度可以充分实现对行政主体环境执法行为的监督，促进环境管理机关依法行政[12]，推动环境保护进程发展。

3.3.2 设定诉前程序中减轻处罚法定情节

从激励角度而言，江苏泰州环境公益诉讼1.6亿赔偿额执行程序的做法值得借鉴于诉前程序中。“泰州天价公益诉讼案”中[13]，倘若让败诉的六家企业拿出1.6亿进行赔偿，所面临的后果只能是企业破产，甚至影响社会稳定。于是，法院根据环境公益诉讼案件的特殊性，在执行过程中允许企业加大环保投入，通过购买标准化污染物处理机器来冲抵赔偿金额。由于环境公益诉讼案件的赔偿金额往往带有惩罚性质，即使经过冲抵也不会造成对环境正常修复的阻碍。此举在保护环境的同时，既对企业起到了惩戒作用，又为企业减少了必须的环保投入，充分调动了企业执行判决的积极性。同样，在“中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉秦皇岛方圆包装玻璃有限公司大气污染责任民事公益诉讼案”中,最高人民法院规定，在环境民事公益诉讼期间，污染者主动改进环保设施，有效降低环境风险的，人民法院可以综合考虑超标排污行为的违法性、过错程度、治理污染设施的运行成本以及防污采取的有效措施等因素，适当减轻污染者的赔偿责任[14]。

同理，在诉前程序领域也是如此。行政机关的不作为和违法行为往往意味着会对相关行政机关工作人员进行内部处分，当行政机关在积极履行诉前程序后，可以对其从轻或减轻处罚。行政机关工作人员之所以不履行诉前程序，大多抱有一种履行会受处分，不履行也会受处分的态度，从而对检察建议产生消极抵制心理。而当行政工作人员在主动自我纠正将会减轻处罚，获得相应的利益时，必然会促使消极抵触情绪向积极遵循情绪转变，进而调动行政机关履行检察建议的主动性。但有观点提出，该处理方式所面临的问题就是惩戒性不足，当违法行为无法受到与其相匹配的惩罚时，是否会造成纵容违法行为的现象发生，并且诉前程序与执行程序不同，并不存在惩戒性赔偿，无法使环保机关在减轻处罚的同时，又承担了该有的法律后果。该观点有其合理之处，但观之环境公益诉讼制度本身，其最重视的是公共利益的保护，如何能在最小程度的损失下保证最大程度的环境利益才是本制度最核心所在。而且相较于刑事处罚而言，行政系统内部的处分相对较轻，所起到的大多是一种警告为主，惩戒为辅的功能。并且，诉前程序中利益激励机制也仅限于行政系统内部处分，在涉及刑事处罚时是不可协商的。也就是说，该举措可以在保护公共利益和惩戒违法责任人两者中找到一个绝佳平衡点，既能保护公共利益又使得责任人受到处罚。

4 结 语

环境行政公益诉讼诉前程序作为一项“年轻”的制度，还有许多需要改进的地方，而检察建议的落实更是重中之重。针对部分案件检察建议落实效率低的问题，在不改变检察建议本质性质的前提下，只有从应然角度出发，通过建设一系列的配套监督机制，才能有效保证检察建议切实落实，将问题解决在诉前，进而实现维护生态环境公共利益的最终目的。