政府行政成本对经济增长的影响研究

邢春政

党的十八大报告在阐述“深化行政体制改革”时，明确要求“严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本”。十九届五中全会提出要建立现代财税金融体系，推进财政支出标准化，强化预算约束和绩效管理，让财税政策更好地服务于国家治理。这都表明国家层面对于政府行政支出效率的关注，回应我国政府改革与社会经济发展的现实需要，研究行政支出与经济增长之间的作用机制一直是学界关注的热点话题。

长期以来，学界对于财政支出作用于经济增长的效应一直存在较大分歧。部分学者认为，公共支出与经济增长呈负相关。LAUDAU（1987）利用16 个OECD 国家1971至1983年数据，发现真实GDP的增长与政府消费支出占GDP的比例负相关。［1］也有很多学者发现，公共支出与经济增长呈正相关。RAM（1986）利用115 个国家1960至1980年的数据对政府规模、公共支出和经济增长的关系进行了测算，发现政府消费性支出的系数为正，政府规模、公共支出对经济增长具有正影响，并且这种正效应在发展中国家更显著。［2］

我国经济发展过程中公众参与意识较低，企业发展经济具有明显外部效应的特征使得经济发展受到政府为主导力量的调控，这吸引了很多国内学者对政府行政成本与经济增长之间的关系进行研究。张曾莲发现各省政府行政成本和经济增长之间存在明显空间关联性，整体而言地方政府行政成本能够促进经济增长。二者的空间集聚类型和区域分布在中西部大部分地区保持一致，而在东部地区出现差异。［3］何翔舟、姜文达通过理论推导发现市场经济高效的机理在于政府角色的规范化；政府低成本是实现市场经济高效率运行的前提；政府成本与权力密不可分；政府不仅领导市场经济，同时还作为市场经济的利益分享者参与社会经济活动，从而不可避免地会制造各种成本。［4］李强、李书舒基于我国1990—2014年的分省面板数据，采用系统GMM估计方法对政府支出、金融发展和经济增长之间的关系加以证明：政府支出和经济增长存在显著的倒U型关系，金融发展和经济增长之间存在显著的正相关关系。［5］刘卓珺指出公共支出规模对经济增长的影响具有双面性，公共消费支出规模的大小决定经济增长率最大化的最优公共支出规模。［6］庄子银、邹薇认为在公共支出过程中存在着大量的“调整成本”，这既包括与大规模的公共支出相伴随的安装和调配成本，也包括由于公共支出过程中的寻租和“非生产性寻利”行为而造成的社会福利损失。发现围绕公共支出的调整成本上升会对经济增长产生负面影响。［7］

中国作为世界最大的发展中国家，在较短的时间内从“一穷二白”的物质匮乏状况转变为如今令世界瞩目的经济持续高速增长状况，探究其背后的动力源泉可以使得我们认识发展规律以指导未来的经济建设。研究政府行政成本和经济增长的关系则属于经济发展规律的一个分支，分析经济增长与政府行政成本规模与支出结构能够了解我国的行政效率，理清行政支出对于促进经济增长的作用机理，能够指导实践中的行政支出优化以推动经济持续增长。文章提出对于政府行政成本作用于经济增长的两点假设，通过建立相应的回归模型来验证行政成本规模与内部结构分别对于经济增长起到的作用。

一、相关概念与提出假设

（一）行政成本内涵与核算口径

学界对于如何定义行政成本存在不同观点。主要有狭义上的行政成本与广义上的行政成本之分。狭义的行政成本是指可被量化的政府直接消费支出，广义的行政成本则是除政府行政的直接最终消费支出之外，还包括其他行政过程中所产生的难以量化支出。考虑到数据的可获得性以及可量化情况，我们选择从狭义的视角出发，研究中沿用较为成熟的支出统计口径，将行政成本分为公共服务支出、公共安全支出和外交支出（不包括“对外援助”）、进出口支出四项组成部分，来探究行政成本内部不同支出对经济增长的作用。

（二）提出假设

基于探索政府行政成本规模、内部结构与经济增长之间作用机理的视角出发，我们提出两点假设：第一，政府行政成本对经济增长的影响存在内部异质性。即不同类型的行政支出对于经济增长的作用或许存在某种程度的异质性；第二，行政成本对于经济增长的作用不能无限延续，过低或过高的行政成本都不能有效支持经济的有效增长，政府行政成本存在促进经济增长的较优区间。

二、数据来源与方法

（一）变量选择和基本统计描述

本研究主要分析政府行政成本对经济增长的影响，自变量分别选择外交支出、进出口支出、公共安全支出、公共服务支出四个部分。收集国家统计局公布的2009—2019年全国行政成本数据，进行阶段性回归得到政府行政成本内部不同支出与经济增长率存在的关系，找出不同类型的行政支出对于经济增长存在的异同。

初步的模型建立为：

其中β0、β1、β2、β3、β4为未知参数。模型中具体变量界定见表1。

表1 相关变量界定

（二）回归结果估计

研究国内政府行政成本对经济增长的影响主要考虑的是其行政成本与经济增长的关系。研究选取国内十年的生产增长率和四个自变量进行分析，对国内31 个省市数据进行回归的结果如表2所示。

表2 回归结果

根据SPSS 得出的模型汇总数据，对该模型的准确性进行分析。R2是指拟合优度衡量拟合程度的指标，当R2接近1时，则可以认为本次回归的模型与原有统计数据具有一定的统计拟合度，本次模型是有效的，结果如表3所示。

表3 模型汇总

在此基础上对模型的置信度进行分析，结果显示本次模型的置信度达到95.6%，说明本次模型拟合可信度较高，具体结果如图1所示。

将回归所得的系数代入模型得到经济增长与行政成本的函数关系式：

可以看到公共服务支出与公共安全支出都对经济增长有正向促进作用，其中用于公共服务的支出较安全支出有更明显的正向效果，外交支出与进出口支出则表现出对经济增长的负向作用，这表明不同类型的行政成本对于经济增长的效果有所不同。

图1 模型置信度

（三）稳健性检验

随机选择其中年份进行稳健性检验，即利用拟合模型进行最终数值预测与现实数据进行对比。本次随机选择的年份分别是2019 年、2018年，2017 年，具体的数据对比结果如图 2、图 3 和图4所示。

图2 2019年实证数据对比

图3 2018年实证数据对比

对上述模型的拟合优度进行对比分析，通过表4 可知三组模型的R2均小于0.988，表现出较好的拟合现象。

图4 2017实证数据对比

表4 预测模型汇总

三、政府行政成本影响经济增长的门槛效应

通过回归分析可知，行政成本内部结构对于经济增长存在异质性，下面将要讨论行政成本的规模与经济增长之间的内在联系，找出不同规模下的行政成本规模对经济增长的作用是否存在差异。如果这种差异存在，行政成本的规模又是如何影响经济增长的。

（一）空间门槛效应

门槛效应用于分析自变量的变化引起因变量突变而不呈现单阶段函数关系的情况，门限值是用来区分不同函数关系的临界点。借鉴张曾莲得到的我国地方政府行政成本规模与经济增长之间存在的双门槛效应模型，使用双门限值将不同地方政府划分为三种机制下的行政成本与经济增长关系，通过建立相关模型得到具体的行政成本与经济增长内部差异景象。

具体说来，目前行政成本作用与经济增长存在一定的空间门槛效应，而这种效应表现为国内不同的省市被归类为不同作用机制。在前人基础上利用收集到的全国31个省市区经济增长与行政支出共计1 550 组数据进行分析，其中2019年数据部分省份出现缺失值，采用平均值来代替。建立不同省市行政成本作用于经济增长的回归模型：其中第二门槛值以上的省市有北京市、河北省、内蒙古自治区、辽宁省、上海市、江苏省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、山东省、河南省、湖北省、湖南省、广东省、广西壮族自治区、四川省、贵州省、云南省、陕西省、新疆维吾尔自治区。第一门槛以下的有青海省、宁夏回族自治区、海南省。处于两个门槛值之间的有甘肃省、吉林省、黑龙江省、西藏自治区、山西省、重庆市、天津市。基于不同机制内的省市经济增长对于政府行政成本有着不同的反馈能力，对不同的地方政府进行不同标准化模型设计，见公式（3）（4）（5）。

针对不同门槛效应的省市建立不同模型实则是以门槛效应将不同省份的经济增长与政府行政成本的作用机制划分为不同类型或是不同阶段。具体说来，这三个阶段分别代表目前省市发展的现有规律。

（二）稳健性检验

当模型的正态残差满足正态分布关系时则说明该模型满足稳健性检验。如图5所示，拟合的模型经过相关的正残差分析符合正态分布，表明模型验证三种机制下回归模型的稳健性。

图5 模型残差图

（三）结论

1.行政成本内部构成对于经济增长的促进作用存在一定异质性

不同组成部分对经济增长影响的效应不同。通过对中国近十年的相关数据和经济增长率的对比可以发现，政府行政成本的不同组成部分对经济增长的影响效应是不同的，其中我国近十年经济增长主要是受公共安全支出所影响，其次是公共服务支出。不同区域的差异性导致对经济增长影响效应不同则是由于区域基础建设和相关人才储备的不同而产生的经济增长差异性，这种差异性最直观地体现在行政成本对经济的刺激作用。不同比例的行政成本内部结构对整体的经济刺激有着不同的效果。

不同地区对于行政成本有着不同的敏感程度，往往一些发达地区小范围提高行政成本能够很好地推动最终经济增长量的增加；也存在部分地区的行政成本对经济刺激的作用不够明显，最主要的原因可能是该地区经济发展已较为成熟，小范围的公共服务支出增加并不能带来经济的快速提高。

2.行政成本的规模对经济增长具有门槛效应

研究发现，处于第二门槛值以上的省份其较高行政成本往往对经济增长没有明显的作用。这些省市大多数属于主要沿海城市，其本身的经济潜力已被过度开发，达到较高速经济增长率存在一定难度。同时由于行政成本大多数服务于相关的民生产业，而处于第二门槛值以上地区的民生产业已较为成熟，这使得行政成本的较高支出不能带来产业的快速增长，也就不能作用于经济增长。同时，在第二门槛值以上的省市中，过高的行政成本对经济反而会起到一些阻碍作用。其根本原因在于第二门槛值以上的地区本身的产业过于成熟，消费端能力被过分开发。公共服务也比较成熟，而投入过高的成本对经济增长没有一定的作用，反而消耗社会资源，对于其他领域的增长起到挤压作用而阻碍经济增长。

第一门槛值以下省份经济状况对于行政成本存在较低的不敏感。处于第一门槛值以下的省份大多处于西部地区，这部分处于低门槛值以下的地区显著地提高政府行政成本时，也能够对经济增长起到一定的拉动作用，但其表现出的对于经济增长的拉动效果并不明显。总的来说这种低行政成本规模类型下的地区因行政成本较低而不能有效促进地区经济增长，经济状况对于政府行政成本变化的敏感度较低。

存在行政成本促进经济增长的较优区间。处在第一、第二行政成本门槛值之间的地区处于发展阶段，当这部分地区的政府行政成本提高时，我们发现其对于经济增长表现出明显的推动作用。这说明处在这一区间的政府行政成本对于经济增长有较好的助力作用。

总的来说，处于不同行政成本规模下的地区其行政成本与经济增长之间的作用机理表现出一定程度的差异性：较低的行政成本规模对于经济增长的拉动作用不明显；较高政府行政成本反而会对地区经济增长产生一定程度阻碍作用。而处在政府行政成本双门限值之间的地区表现出行政成本对于地区经济增长的明显拉动作用，这也启示政府需要将行政成本控制在合理区间内才能起到行政支出推动经济增长的作用。

四、政策建议

（一）宏观上控制行政成本规模

过低或是过高的行政成本都不是最优选择，政府需要充分考虑不同省市区在行政发展过程中行政成本与经济增长两者之间的关联，提高与经济增长关联性最大的行政成本支出占比。这样能够在有限的行政成本内发挥对GDP的最大促进作用。同时，也应结合GDP 的收入增长量按比例调整行政成本的内部支出结构。不同的省市有着不同的GDP 收入增长量，其行政成本的内部支出结构也不同。往往部分省市由于相关产业结构趋于完善，再投入行政成本反而不利于经济增长。这部分省市可以利用GDP增长量较高的优势，进行产业结构改革以寻求新的经济增长点。对于我们发现不同区域存在的政府行政成本与经济增长之间存在的集群效应，应针对地域差异将行政成本控制在该区域的合理区间之内以助力经济发展。行政成本的合理区间同时应从行政成本本身的组成部分着眼，在行政成本的合理区间内确定不同组成部分的支出比例，达到行政成本规模与内部结构的双重优化。

（二）完善行政监督机制

对于行政成本的管理而言，财政、审计、监察部门应建立对政府行政成本使用的常态化监督机制，完善对预算编制、执行过程中的事先事中事后的全方位监督体系。具体到各部的实施流程则可分为财政部门引导各部门在编制预算的过程中严格按照预算法有关规定，真实、合理地编制部门预算；审计部门应该加强预算执行过程中的审计，对重大项目审计适当倾斜审计力量。对于违规行为应与监察部门沟通衔接，互相合作，强化责任问责制。三部门建立联席会议，强化部门间沟通机制，明确分工，做好看家人。同时必须让参与者清醒地了解自己的责任。探索预算问责机制，建立预算可诉性的现实根基。

人大负责审核预算和决算的部门之间职能要清晰，分工明确；财经委和预算工委要各司其职，预算工委要协助财经委开展工作，要重点关注重点项目的支出情况，随机抽查某些重大项目支出过程，进行事前事中事后监督；人大有关部门应积极参与财经工作的重要会议，与时俱进了解财政工作；在预算进入人大之前就能找到问题、解决问题，提高监督工作效率；人大机构工作人员自身素质水平的提升也是保障审查监督工作顺利开展的重中之重。要根据实际需要选调一些财政专业人员进入人大机构，充分调动社会上的有关专家、学者的力量，积极参与审查工作，力争建立专业、高效的财政预算监督队伍。

（三）推行电子政务

技术能够带来生产率的提高以及成本的缩减。就政府行政成本方面而言，利用电子政务提高工作效率的同时也达成合理使用行政成本的目的。电子政务能够打破政府部门之间和政府与社会之间信息不对称的局面，对传统政务进行创新和完善，实现信息资源共享，从而构建低成本、高效运行的服务型政府。党的十七大明确提出“统筹规划，资源共享，面向公众，保障安全”的要求，实行并推广电子政务，正是满足这一要求的最佳方式之一。电子政务通过减少领导的决策成本，减少行政资源成本，减少行政组织内部的沟通成本，最终将提高行政效率，降低行政成本，优化政府行政手段，实现为民谋福。实行并推广电子政务，应建立以首席信息技术主管制度为基础的电子政务法人负责制，提高领导应用电子政务系统办公的意识，将信息化办公程度纳入公务员工作业绩的考核内容，从制度设计上推动行政办公信息化的全面开展。