调与适：在中国发现公共政策

2021-01-25徐勇李旻昊

党政研究 2021年1期

徐勇李旻昊

〔摘要〕公共政策在中国有着十分悠久的历史，但一直只处于自在的状态，没有被作为一门学科加以认识和研究，继而被既有的西方理论所遮蔽。由此需要从中国场域出发，在中国发现公共政策，从而将中国的历史经验带入到公共政策学。公共政策的产生取决于政府职能和国家特性。西方国家长期追求的是消极政府，其公共政策出现较晚。中国从国家产生便伴随着公共职能，奉行的是积极政府，其表现便是运用政策将经济社会发展调节到一个适度的状态。这种调适治理的丰富经验成为当代中国公共政策研究的重要资源。在中国发现公共政策对于构建中国特色的公共政策学具有重要意义。

〔关键词〕中国经验;公共政策;积极政府;消极政府;中国公共政策学

〔中图分类号〕D63-31 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2021）01-0100-07

政府与政策相伴。不同政府所具有的不同职能，规定了公共政策的产生和实施特点。运用政策进行治国理政，在中国具有漫长的历史，也积累了丰富的经验。只是由于公共政策学作为一门学科产生于西方，在引进西方公共政策学的过程中，中国事实和经验受到一定程度的遮蔽。由此需要在中国发现公共政策，将中国经验带入公共政策学，并通过融通多种研究资源，构建中国特色公共政策学。

一、将中国经验带入公共政策學

政策是指人们为了达成一定目的实行的策略和举措。公共政策则指因为解决公共问题的需要，由公共机构通过一定的策略和举措推动公共问题的解决。其核心要素包括公共问题、公共政策以及负责决策与执行的公共机构三个方面。

公共政策作为一门学科，即公共政策学，非常年轻。它是在第二次世界大战以后，产生于美国的一门交叉学科。1951年拉斯韦尔和勒纳两位学者主编的《政策科学：视野与方法的近期发展》一书的问世，标志着公共政策学的诞生，此后由美国推动发展，形成了一个学科体系，并于近些年引入中国。

任何一门科学都是因为有特定的对象后才产生。作为一门学科，公共政策学在西方的产生时间不长，这在于公共政策在西方的产生时间不长。公共政策是政府治理的举措。政府治理取决于政府职能。政府职能取决于政府特性。政府特性取决于国家来源。公共政策在西方的产生与西方的政府及其国家特性密切相关。

近代之前的西方处于四分五裂的封建割据状态。西方现代国家的建构是以个人权利本位为基础的，张扬个人权利的自由主义一直是近代西方的主流思想。在洛克看来，人类社会“不存在具有权力的共同裁判者的情况使人们都处于自然状态”〔1〕;“人们受理性支配而生活在一起，不存在拥有对他们进行裁判的权力的人世间的共同尊长，他们正是处在自然状态中”〔2〕。这种没有国家的自然状态才是真正美好的自由状态。国家只是不得已才产生的一种政治社会。为了人们的自由，必须对国家权力加以限制。正是在自由主义思想的支配下，亚当·斯密认为，经济活动只有通过市场这只“看不见的手”进行自动调节才能体现自由，政府只是作为“守夜人”，是对经济社会活动奉行不干预主义的消极政府。〔3〕政府规模愈小愈好，政府职能愈少愈好。20世纪二三十年代出现的经济大危机，造成社会问题丛生，市场严重失灵，凯恩斯主义开始大行其道，占据主流地位。大量公共性的经济社会问题必然要求人为的干预，干预的主体是政府，干预的方式便是公共政策。公共政策学正是因为产生了公共问题，需要由公共机构通过公共政策加以解决而产生的专门学科。

在中国，公共政策作为一门学科很年轻，并且是从外国引进的。但是，公共政策作为人们的一种人为干预的治理手段，其产生和延续的时间却十分悠久。这与中国的国家特性密切相关。

中国是一个古老的农业文明国家。农业思维相信季节的自然法则，春耕秋收，但也相信人为的干预。如果没有人为的调适，单纯的“望天收”是无法获得好收成的，更无法创造出灿烂的农业文明。农业与“逐草而居”的游牧业不同，它要适应自然环境，也要改造自然环境，使环境适应于农业人群的需要。这种改造活动是单个人和少量的人难以承担的，需要众多的人共同承担。在承担过程中便会产生用于协调众多人活动的公共性机构。水利是农业的命脉，也是农业人群存续的基础。正是在公共治水活动中诞生了国家，有了“大禹治水”的传说。中国的国家起源便与通过公共机构治理公共问题密切相关。

中国在长期历史上是大规模的农业文明国家。从事农业生产的组织是单个家庭。众多农业家庭在共同的自然和社会环境下从事农业生产，大量的问题由家庭自主处理，但仍然存在许多依靠单个家庭难以处理的公共性问题。这些公共性问题必须依靠作为国家机构的政府组织加以处理。因此，中国的国家除了一般国家所具有统治职能以外，还具有处理公共问题的特殊职能。马克思通过比较指出，“节省用水和共同用水是基本的要求，这种要求，在西方，例如在佛兰德和意大利，曾促使私人企业结成自愿的联合;但是在东方，由于文明程度太低，幅员太大，不能产生自愿的联合，因而需要中央集权的政府进行干预。所以亚洲的一切政府都不能不执行一种经济职能，即举办公共工程的职能。这种用人工方法提高土壤肥沃程度的设施靠中央政府办理，中央政府如果忽略灌溉或排水，这种设施立刻就会荒废，这就可以说明一件否则无法解释的事实，即大片先前耕种得很好的地区现在都荒芜不毛”。〔4〕不列颠人进入印度后，按照西方自由竞争、听之任之的原则，置过往中央政府主办的公共工程于不顾，结果很快造成农业的衰败。这是因为“利用水渠和水利工程的人工灌溉设施成了东方农业的基础”〔5〕。在中国，举办公共工程是政府的必要职能。要履行这一职能，政府就必须通过制定相应的举措达到一定的目的。

农业是依靠农业人群进行生产的。农业人群要从事生产和再生产，除了必要的自然条件以外，还需要相应的社会条件。这些社会条件不是自动生成的，也不是社会能够自我解决的，而需要超越社会之上的政府加以干预。如果没有政府的必要干预，农业人群难以自我保障，生产和再生产便难以持续。如依赖于自然的农业人群，经常会面临“天灾人祸”，需要政府加以救济。农业活动是以家庭为单位进行的。家庭与家庭之间发生的许多冲突，需要超越个别家庭之上的政府加以调处。农业人群与其他人群之间发生的利益冲突，也需要政府加以处理。“小农的政治影响表现为行政权支配社会。”〔6〕政府调节社会矛盾，保障经济社会有序运行的重要举措便是政策。

当然，愈是传统的国家，其实现私人和阶级利益的统治职能愈突出。传统中国与一般国家性质一样，国家权力为个别家族所垄断，实行的是“家天下”统治。尽管天下归一家统治，但统治对象则是亿万家。要使亿万家能够生存下去，统治者必须履行亿万家庭解决不了，也解决不好的公共职能。这种职能是作为“父权制”君主的责任。“家天下”治理要求统治者如家长一般对待自己的子民，统治者拥有全权的同时也拥有全责，权责一体和对等。为此，对经济社会不能持放任主义。如果不能履行让天下子民生存下去的公共职能，家天下的统治也难以为继。对于农业社会来讲，有效的政府统治在于公共职能的履行，举措便是公共政策。尽管这时的公共政策还不是现代民主和法治基础上的公共政策，但由于其担负履行公共职能的手段，因此具有公共政策的特性。

公共政策作用的对象是社会成员，需要公共机构直接面对个人。先秦之前实行分封制，中央政府是通过间接治理方式面对社会成员的，既缺乏统一的公共问题，也缺乏统一的公共机构解决公共问题，因此较少有公共政策。就这一方面看，先秦之前的中国和资本主义产生以前的西方是一样的。在中国的早期国家时期，血缘关系及其组织单位形式没有发生根本性的改变，国家治理实行层级分封，授土授民，人口实际上是被诸侯及其之下的族群所掌握，实行的是一种间接方式的治理。只是在秦始皇统一中国后，开始实行中央集权官僚制，将所有社会成员置于国家统一治理之下，处理相应的公共问题，此时人们“与国家的关系是通过地域关系来体现的，不是通过他个人与氏族的人身关系来体现的”〔7〕，由此为全国统一的公共政策的決策和执行提供了可能。随着社会的发展，公共政策的内容也愈来愈丰富。

中央集权制的决策实行“集体议论，一人决断”，即重大政策制定之前要召开御前会议由大臣辩论，皇帝做决断。在中国历史上，重大决策出台之前往往会经历激烈争论。秦在统一中国时，召集群臣来讨论国家如何组织和治理的问题，以此来决定是实行郡县制还是分封制。当时丞相王绾主张分封得到了群臣赞同，而李斯力排众议，主张废除分封诸侯的分封制，全面推行郡县制度。在群臣争论的基础上，秦始皇接受李斯的建议，决定实行郡县制，将全国分成三十六郡，以后又陆续增设至四十余郡。讨论虽由群臣多人参与，但决断由秦始皇一人把持。汉初也多次召开高层会议讨论重大决策，进行激烈的辩论。著名的“盐铁之议”便是汉昭帝时，由中央政府召开的一次因盐铁官营所引起的有关国家政策问题的争辩和讨论。这种决策过程充满着不同主张和利益之间的反复博弈。

中央集权制的决策执行实行“统一政策，分级执行”。秦始皇统一中国后，实行中央集权治理，建立统一的官僚体制，并通过修筑道路，统一文字和货币，从而将行政权力输入到全国各地。官僚队伍的重要功能便是执行统一的政策，将政策施达到每个社会成员。秦统一中国时便产生了在西方近代才有的正式官僚系统。美国学者福山因此说：“依马克斯·韦伯的标准，中国出现的国家比其他任何一个更为现代。……非人格化的行政机构……早熟现代国家。”〔8〕但从国家公共政策执行的需要来看，它的出现是“正常”而并非是“早熟”的。“中国官僚体制的比较一般的提早出现，甚至无妨看为是中国社会早前比较进步的一个表现在政治方面的特征。”〔9〕为什么西方的公共政策出现比较晚，就在于西方近代才有了正式官僚系统，且主要职能是统治，政府被认为是社会必要的“恶”。只是到了20世纪经济大危机有可能造成社会崩溃时，才有了“行善”的公共机构和相应的公共政策。

公共政策具有开放性、专业性和参与性的特征。公共政策基于公共问题而产生，需要对社会开放，更需要具有专业知识的人参与。在古代中国形成统一的中央集权国家过程中，产生了一批具有专业知识并提供政策思想的“策士”，游说于诸侯王公之间，成为公共政策制定的重要参与者。在国家形态由血缘关系主导向地域关系主导转变，超越血缘关系的地域国家居于主导地位的过程中，非世袭的官僚取代了世袭的贵族官僚，此时选用官员的主要标准是能力而不是家庭出身，能提出对策则是一个官员能力的重要体现。东汉之后兴办学校，教人儒学，为国家治理培养专业性的人才。科举制度产生之后，重要的考试内容之一便是“策论”，能否写好议论当前治理问题、向朝廷献策的文章很大程度上决定了能否中举。

公共政策来源于解决公共问题的需求，必然要了解民情民意。一是皇帝自己“微服私访”。如明宣宗途经村庄，惊讶农民负担之重、农业生产之苦，从而实行休养生息的政策。清康熙皇帝即位后，多次出京巡视，最著名的便是六次南巡了解民情。二是官僚有反馈民意的责任。官员由皇帝任命，并听命和服从以皇权为代表的中央权力，将中央权力传递到全国，代表皇帝管理国家。官僚在传达中央指令的同时也要向上反馈民意，为政策的决定及执行提供参考。三是士人知晓民意、反映民声。与封闭的皇帝及其附属者不同，士人生活在民间社会，更能深切地体会和感受到社会的疾苦，以其知识和官员背景，沟通国家和农民之间的联系，打通上下之间的隔离，成为民间社会的代言人。“取得功名的文人，享有国家赋予他们的特权（往往是免役权），成为介乎于官与民的中间阶层。”〔10〕深在皇宫之中的最高统治者通过士人倾听到民间的呼声，从而进行政治调适。

由此可见，在中国很早便有了公共问题、公共机构和公共政策的决策、执行和实施的要素，有着丰富的公共政策经验，只是缺乏挖掘和总结，从而被既有的理论所遮蔽。

二、公共政策的中国经验：调适性治理

公共政策是通过人为的策略和举措实现对经济和社会的有效治理。在历史中国的发展演进中，公共政策是一种调适性的治理活动。“调”是人为的调节活动，“适”是指通过这种活动使事物发展达到适当、适度、合适的程度，以符合事物规律和社会需求，超过与不及都不是理想状态。

“调适”是历史中国的公共政策的核心。在中国的长期历史中，每逢大的王朝更替之后，便会有一次大的政策调适，以此来解决相应的公共问题。如针对秦帝国因为苛政造成王朝覆亡，汉朝吸取教训，在建立之初，重视黄老“清静无为”思想，主张“与民休息”，才有了之后的文景之治。清朝之初，针对税役沉重导致明王朝覆亡，实行“滋生人丁，永不加赋”，推行“摊丁入亩”政策，废除人头税，使农民的人身控制得到进一步松弛，农民安心生产，休养生息，才有了康乾盛世。在中国调适治理的框架下，形成了一系列相关的公共政策，建立了调适治理的公共政策体系，具体可分为以下几个方面：

一是调理。调理是指政府理顺不同产业和人群之间的关系，从而达到合理的状态。“农业是整个古代世界的决定性的生产部门”〔11〕。从事农业生产的农民是主要甚至唯一的物质生产者，人口数量最多，又凭借着生产者角色而构成一个特殊的社会群体，在国家和国家治理中居于特殊的地位。历史中国作为一个典型的农业國家，支撑国家运转的税收大部分来自农民，农民的收入绝大部分来源于农业。要使经济和社会持续运转，巩固国家统治，则需要相应的政策支持和保障。“对统治者来说，商业的发展不如继续掌管农业经济来得重要。他们更多地依靠田赋而不是依靠商业税。”〔12〕在生产力不发达和生产剩余不多的情况下，从业人口决定了农业的产出，相当程度上决定了国家的财政收入。在马克思看来，“只要商业资本是对不发达的共同体的产品交换起中介作用，商业利润就不仅表现为侵占和欺诈，而且大部分是从侵占和欺诈中产生的”〔13〕。生产性的农业与交换性的商业又具有天生的排斥性。因此，汉朝实行重农抑商政策，对于农业轻徭薄赋，甚至颁布劝农诏书，重视农业发展，对商业进行抑制，收取重税，采取盐铁官营，对从商者采取政治任职限制，“市井之子孙亦不得仕宦为吏”（《史记·平准书》）。重农抑商的政策一直延续到之后的历朝历代。

二是调节。调节是政府对经济社会活动中不平衡的状态进行调整，以到达相对平衡的状态。小农经济的天性决定了其脆弱性，而土地兼并则会加速其贫困化。秦汉之际，小农经济尚相当脆弱，实力雄厚的豪门大户可以通过土地买卖关系，大肆兼并农民的土地，而且同当朝致仕的官员相勾结，将分散在个体家庭手中的土地日益集中到自己手中，出现了大量的失地农民，使农民陷于极度贫困，加剧了贫富分化，其典型状况是“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”，“豪富吏民，赀数巨万，而贫弱愈困”。（《汉书·食货志》）“庶人之富者或累巨万，而贫者或不厌糟糠。”（《史记·平准书》）严重的贫富分化必然会带来大量的社会问题，进而影响政权稳定。针对土地兼并造成的贫富差距，统治者进行调节，实行抑制兼并和限田政策，甚至强行迁徙豪家大族，限制土地和奴婢数量等。如将豪门富户和大族迁徙到京城，加以监视，严厉惩处。汉武帝更是重用酷吏强压豪族，甚至借助杀戮来强制豪族放弃其独立性，“王温舒为河内太守，捕郡中豪强，连坐1000余家，大者族诛，小者处死”〔14〕。这在一定程度上缓解了土地兼并造成贫富差距的进一步激化。同时政府设立义仓救济贫困。在唐朝时期义仓由州县一级政府设置，如果出现大规模灾荒，会以应急方式救助饥民，调节矛盾。

三是调养。调养是指政府通过政策减轻民众的压力，使之休养生息，得以自我生存。国家财政来源于民。马克思认为，“赋税是政府机器的经济的基础”〔15〕。历史中国的社会基础是个体家庭农民，赋税的直接承担者也是农民，赋税成为国家与农民之间关系的最重要的因素。庞大的政权组织需要通过从民众手中获得赋税徭役才能支撑，没有农民创造和提供的物质财富，帝国一天都难以为继。国家要长治久安，就必须通过政策让农民得到调养，不至于因为压力太大而失去生产能力，这就是所谓的养民政策。经受秦朝沉重的税收和繁杂的劳役，农民迫切需要休养生息，汉建立初期采取解甲归田、劝民还乡、释奴为民、十五税一等政策，大大缓解农民负担。唐朝时期奉行养民为先，采取改革粮价、控制盐价等政策，给予了人民安定的生产环境和生活条件。只有将百姓调养好，政府才有财政来源，进而奠定王朝强盛的基础，维持政治统治的延续。

四是调教。调教指政府通过政策引导和教育，让人达到生产和治理所需要的状态。人是国家的基本要素。在中国文化看来，人不可能自然成人，需要加以调教，学而知之。在传统中国，家庭是基本的生产和生活单位。政府为维持家庭正常运转，强调道德教化，表彰孝子节妇，甚至以法律的方式引导人们孝老爱亲。主张亲亲尊尊的儒家学说为历代王朝所推崇。“儒家可被视作以家庭为榜样、为国家建立道德原则的意识形态。”〔16〕政府推行儒家学说便在于教人成人，从而保障经济社会得以有序运转。

五是调整。调整是指政府面对经济社会矛盾，实行重大政策的改变，以克服和避免矛盾引发的危机，将经济社会引入正常状态。经济社会发展必然伴随矛盾的产生。矛盾积累会造成社会危机。面对重大问题及其危机，政府力图通过改革进行政策调整。如明朝前期延续唐宋以来的“两税法”，之后因为计算十分复杂，给财政征收带来不便。随着土地私有制的发展，土地兼并日益加剧，地主豪强获得大量土地后，又运用一切可行的手段来逃避相应的赋税，造成了国家赋税急剧减少，加上朝廷开支逐步加大，财政危机日益凸显。基于此，明朝统治者不得不推行税收政策改革，进行调整，逐步推行“一条鞭法”。首先是清丈土地，扩大征收面，使税赋相对均平，其次是统一赋役，限制苛扰，使税赋趋于稳定。最后是计亩征银，官收官解，使征收办法更加完备。“一条鞭法”将田赋、徭役及其他征收归为一起，多占田者多交税，简化财政税制，既能够发挥抑制土地兼并，减轻农户负担的作用，同时也减少地方官员舞弊，增加中央财政收入，缓解财政危机。在中国历史上，到王朝中期，由于矛盾增多，统治者经常会通过改革进行调整，从而实现所谓的“王朝中兴”。

六是调换。调换是由于重大危机难以自我克服，通过王朝更替，全面更新政策，使得国家治理重新回到正常状态。尽管历史中国的统治者会通过政策进行调适性治理，但是由于王朝统治的局限性，这种调适是有限度的，当王朝统治面对公共问题束手无策，或者政策失灵，将统治置于公共职能之上，实行苛政，从而导致天怒人怨，就会发生王朝更替，调换一个王朝进行治理。王朝更替主要通过革命来实现，以将国家治理重新调整到合适的程度。这种王朝更替具有合法性，即为天下公理所认可的“天命”和“道”。《易经》革卦：“天地革而四时成，汤武革命，顺乎天而应乎人。”孔颖达疏：“革其王命，改其恶俗，故曰汤武革命。”秦王朝建立后实行猛如虎的“苛政”，国家强制性要求农民提供的赋税和劳役已经远远超出农民能够承受的极限，进而引起农民的强烈反抗。“当老虎从笼子里出来的时候，惊恐的人们就被逼上梁山了。”〔17〕此时陈胜、吴广高举的革命旗帜便是“诛暴秦，伐无道”，农民以暴力反抗他们的“主宰”，由政治上的极端保守主义者变为极端激进主义者，直接动摇着帝国的根基。革命之后则“改其恶俗”，进行重大政策调整。新王朝替代旧王朝之初，皇族励精图治，官僚发奋有为，家户休养生息。正是依靠这种王朝革命带来的国家治理的重大调适，使得中国一个朝代一个朝代接续下来。“中国由于一个朝代接着一个朝代延绵不断，才使古中国的文明得以持续到20世纪。”〔18〕

三、构建中国特色公共政策学

中国尽管很早就有了公共政策，且有着丰富的经验，但长期以来处于自在的状态，没有作为一门学科进行专门研究。历史上的中国主要依靠的是对前人治国理政得失的记录来传承后人，如著名的《资治通鉴》。这种记录只是将前人的经验告知后人，没有也不可能对其进行专门的科学研究，提升到理论层面。黑格尔曾经表达了他对东方中国人缺乏理论建树的轻视：“在中国人中间，历史仅仅包含纯粹确定的事实，并不对于事实表示任何意见或者理解。他们的法理学也是如此，仅仅把规定的法律告诉人;他们的伦理学也仅仅讲到决定的义务，而不探索关于他们的一种内在的基础。”〔19〕毫无疑问，黑格尔的评论充满了西方的傲慢，但是我们也不能不痛苦地接受。在漫长的历史岁月里，中国的事实经验没有能够提升到学理上加以表达。有漫长的公共政策历史和经验，却没有公共政策学这一专门的学科。

公共政策学作为一门社会科学来自西方，有一定的普遍性，但终究是基于西方经验的总结和表达。如果仅仅是沿袭西方公共政策学的路径，便有可能遮蔽中国事实和经验;如果仅仅是用西方公共政策学作为学术的唯一标准，便有可能削足适履，轻视甚至忽视中国的事实和经验。这就需要超越既有的理论规范，将中国经验带入公共政策学领域，从中国场域中发现中国的公共政策，从而构建中国特色公共政策学。

中国特色的公共政策学是中国特色的哲学社会科学的一部分，它是从中国实际出发，融通古今中外各种资源，进行富有主体性和独创性研究的公共政策学科。

一是马克思主义资源，包括马克思主义基本原理、马克思主义中国化形成的成果及其文化形态等。马克思主义是关于全人类解放的学说，它超越了过往理论的狭隘性。马克思主义中国化是将马克思主义理论运用于中国实际，为人民谋取利益的过程。正是在马克思主义指导下，中国的执政者以人民为中心，从而超越了历史上的“家天下”的局限。中国共产党自成立，便将人民利益置于首位，并十分重视通过政策去解决问题，将政策和策略视为党的生命。中国共产党作为执政党之后，更是强调以国家政策改进国家治理。党的政策具有鲜明的人民性，是公共政策的中国表达。如果简单地照搬西方公共政策学的定义，就很难将党的政策置于公共政策的范畴。因为西方的政党是一部分人利益的代表，而中国共产党是全中国人民根本利益的代表。在当代中国的治理过程中，党的政策具有中心和指导地位。很难想象，不将党的政策纳入公共政策的范疇，何以理解中国的公共政策。因此，只有从中国场域出发，才能深刻理解中国的公共政策的特点。马克思主义尽管出自西方，但具有全人类关怀的超越性。西方的公共政策学主要限于一般主权国家之内。而当下世界，各个主权国家联系日益紧密。面对相互依赖和联系的世界和全球性问题，任何一个国家都不可能做到独善其身。在此背景下中国提出人类命运共同体，为制定全球性的公共政策提供了依据。2020年的新冠肺炎疫情正是因为缺乏统一的全球性的公共政策，从而失去控制。运用马克思主义理论资源，有助于建构超越西方既有理论的公共政策学。

二是中国传统资源。这是中国特色的公共政策学十分宝贵、不可多得的资源。在世界上，“只有黄河、长江流过的那个中华帝国是世界上惟一持久的国家”〔20〕。中国得以在漫长的岁月里长期延续下来，在相当程度上取决于通过灵活的政策进行调适性治理。如果说西方国家因为商业发展造成的空间不断位移，更加重视制度治国，那么，中国由于农业文明造成的时间长期延续，更加重视政策治国。这种治理方式已作为历史基因传承至今。新中国建立后，执政者特别重视通过各种政策治理调节经济社会发展，与历史中国有着紧密的相关性。如政策内容的全面性、政策来源的民意性、政策调节的灵活性等。面临重大困难，执政者采用整顿、充实和提高的方针，进行重大政策调整，从而化危为机。因此，中国是一个政策大国，积累了丰富的政策治国经验，也是中国特色公共政策学十分宝贵、不可多得的资源。

三是外国学术资源。中国是世界上独一无二的政策资源大国，但还不是一个政策研究大国。正是利用外国的学术资源，我们才有了公共政策这门学科，从而有了对公共政策的研究。中国有着丰富的公共政策经验，但尚须提炼出有学理性的新理论，概括出有规律性的新实践。但是，在引进外国的学术资源时，需要注意“以我国实际为研究起点，提出具有主体性、原创性的理论观点”。“如果不加分析把国外学术思想和学术方法奉为圭臬，一切以此为准绳，那就没有独创性可言了。如果用国外的方法得出与国外同样的结论，那也就没有独创性可言了。”〔21〕近年来的公共政策研究，大量运用量化方法，这对于中国的公共政策研究具有重要价值，但也要注意避免简单化的倾向。量化研究对于数据来源、数据真实性和可信度要求很高。特别是公共政策研究面对的是人，而不是物，变动性大，高质量的量化研究尤难。对于科学研究来讲，问题和解决问题更为重要，方法永远是为了更好地解决问题而生的。综合运用多种方法，对于构建中国特色公共政策研究具有特殊意义。

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