论我国油气资源开发的水土保持生态补偿制度

刘 洋，王甲山，李绍萍，黄馨莹

东北石油大学经济管理学院，黑龙江 大庆 163318

引言

油气资源开发过程扰动资源开采地区原始地质地貌和水文情况，导致水土保持生态服务功能下降，成为影响油气产区生态环境的主要因素之一。2014 年5 月，财政部和国家发展改革委出台的《水土保持补偿费征收使用管理办法》，废止了各省区关于水土流失补偿的多种称谓和补偿规定，形成了全国范围统一适用的水土保持补偿费制度。考虑到油气资源开发方式对水土环境影响的特点，统一后的水土保持补偿费对石油、天然气开发采取不同于其他矿产资源的特别征收标准，标志着油气资源开发水土保持生态补偿制度初现雏形。根据生命周期理论，制度运行一般经历设计、论证、实施、改进和退出等生命阶段，此时是发现制度存在问题并进行优化改进的关键时期。在油气资源开发水土保持生态补偿制度中，法律体系的完善、补偿主体的厘清、补偿客体的界定、补偿标准的重新确认、补偿途径的拓宽是制度优化需要解决的核心问题。

当前，我国学者关于矿产资源开发水土保持生态补偿制度的研究主要侧重于制度的构成要素，包括补偿主体、补偿客体、补偿标准、补偿途径等。

关于补偿主体，徐智认为水土保持补偿主体主要由政府、破坏者、受益者三类主体构成[1]。

关于补偿客体，观点有二：（1）环境效益或经济效益受损的区域应接受补偿。张倩基于演化博弈视角分析了矿产资源开发的水土流失影响，提出应对受损矿区进行大范围补偿[2]。（2）为水土保持作出贡献者应接受补偿。陈丽波认为，依法从事水土保持工作及水土保持生态保护与建设的贡献者都应成为接受补偿的对象[3]。

关于补偿标准，学者们一致认为水土保持补偿以水土保持功能为考量依据，水土保持补偿费征收标准的制定应参考水土保持生态服务功能进行价值评估。具体而言，评估的方法主要包括三种：（1）生态价值法，即依据水土保持措施的生态服务功能推算确定生态补偿标准的方法。霍学喜依据油气资源开发过程对水土保持生态服务功能的损害程度，分析计算出每开采单位产品消耗的水土保持生态服务功能价值以作为确定补偿标准的依据[4]。（2）损失量化法，即以水土流失带来的经济损失作为生态补偿标准参考的一种方法。王振宇、连家明从毁坏土地资源、淤积水库江河湖泊、加重水土污染、加剧水旱灾害四大方面对水土流失损失进行了估算[5]，并以此为基础确定相应的补偿标准。（3）支付意愿法，即以补偿主体的支付意愿和补偿对象的受偿意愿为补偿标准的一种方法。徐大伟运用条件价值评估法（CVM）对怒江流域水土保持补偿的支付意愿（WTP）和受偿意愿（WTA）进行了分析测算[6]。目前，学者们尚未形成一套普遍适用的水土保持补偿评价指标体系和评价标准，生态补偿不同评价体系还需要进一步分类展开研究。

关于补偿途径，当前观点总结有三：（1）财政转移支付是生态补偿的首要渠道。吴浓娣等认为，政府财政转移支付是开展水土保持补偿工作的主要资金来源[7]。（2）生态税费是水土保持补偿的重要支持。学者们在现有税费框架基础上，讨论比较多的观点包括：扩大资源税征税范围、加强环境保护税征收管理和加大天然气开采的资源税费优惠力度等[8]。（3）生态基金是补偿资金的一项来源。王甲山等建议全面实行矿山环境恢复治理保证金法律制度，以此来明确矿山环境修复整治保证金制度的标准，解决资源开发带来的生态环境问题[9]。

今天，石油资源开发对产区水土保持生态服务功能的影响不容小觑，但具有石油行业特点的水土保持生态补偿制度的相关研究鲜有见到，理论研究仍处于起步阶段。同时，国内研究多从宏观角度探讨水土保持补偿。基于这种情况，本研究拟从油气资源开发视角去探索水土保持生态补偿保障机制，拓展研究的行业领域。

1 我国油气资源开发水土保持生态补偿制度的现状

油气资源开发水土保持生态补偿是协调油气资源开发利益相关者之间关系的有效制度。当前，我国在该制度的法律体系、补偿主客体、补偿标准、资金渠道等方面均存在较多的问题。

1.1 补偿法律体系不健全

水土保持生态补偿法律为水土保持工作提供政策指向和法律依据。我国现行油气资源开发水土保持生态补偿的法律依据主要是2011 年修订的《水土保持法》和2014 年出台的《水土保持补偿费征收使用管理办法》。总体而言，我国当前针对油气资源开发水土保持生态补偿的法律体系明显不健全：作为主要法律依据的《水土保持法》需要修订完善；现有的部分环境法律制度也仅对资源开发企业提出原则性要求，关于油气资源开发水土环境补偿的具体条款几乎空白；我国油气资源开发水土保持生态补偿制度尚未完全建立。

1.2 补偿主体界定不清

开展水土保持生态补偿制度实质性研究的首要关键点是明确补偿的利益相关方，即界定补偿的主体。当前，无论是《水土保持法》，还是《水土保持补偿费征收使用管理办法》，以及其他的类似政策性文件，均存在一个重大缺陷，即：补偿主体众多，难以依据现行法律条款明确界定各利益相关者的环境权利、义务、责任，从而易于陷入“公地悲剧”的陷阱之中，使水土保持生态补偿制度开展不顺利，显失公平性，至于油气资源开发的水土保持补偿主体，则更是一片空白。

1.3 补偿客体未统一

关于油气资源开发中水土保持生态补偿的客体，学者们莫衷一是，未形成统一的观点指向。一种观点认为，补偿客体是补偿的受偿对象，包括水土流失受害者和水土保持生态受益者。此观点被许多学者认同，但与水土保持生态补偿主体中的受偿主体混同，主客体界定不清。还有一种观点认为，补偿客体是对水土生态环境补偿的行为，是生态保护和修复权利、义务的承载体，补偿行为应努力提高油气资源产区水土保持生态服务功能。此观点把保护水土生态环境的具体行为视为生态补偿关系的客体，在法律层面确定了补偿主体的权利与义务，具有一定合理性，但缺乏全面考虑。另有观点认为，补偿客体是自然生态系统，其目的就是补偿资源开发地区的生态环境。此观点实际是从生态学的角度出发，认为在生态系统与人类社会经济系统的物质和能量交换关系中，人类应对生态环境予以直接补偿，体现的是生态学意义上主体之间的关系，不涉及制度所调整的人与人之间的利益关系。

2 我国油气资源开采期补偿标准的局限性

我国现行油气资源开发水土保持生态补偿主要依据《水土保持补偿费征收使用管理办法》征收水土保持补偿费，分开发建设期间和开采期间两个阶段区别计征。具体而言，建设期间以征（占）用土地面积为依据一次性计征，比较适当；开采期间依据油气生产井（不包括水井、勘探井）占地面积按年计征，存在一定局限。

2.1 补偿与否未明确界定

《水土保持法》第32 条规定：对于水土保持设施、地貌植被无法恢复原有水土保持生态服务功能的，应当缴纳水土保持补偿费。其中的“不能恢复原有水土保持生态服务功能”究竟如何界定，当前，还没有严格的标准和界定办法。例如，从现有水土保持补偿费征收标准来看，油气资源开采期间按照油气生产井占地面积征收水土保持补偿费，未将油气管道运营占地考虑其中，而是视为已恢复原有水土保持功能，但实际上并未完全得以恢复[10]。如在大庆市粮食产地进行油气传输管道建设，虽然在管道运营过程中通过平整土地恢复了原来的种植功能，但是土壤实际上已不适合种植粮食而只能种树，并没有完全恢复原有种植功能，因此应交纳水土保持补偿费才妥当。

2.2 补偿标准相对偏低

我国目前油气资源开采期间水土保持补偿费的征收标准因计费依据过窄，可能存在偏低的情况。例如，中石油大庆油田2018 年共有油水井123 100口，其中油井76 452 口，水井46 648 口。据大庆油田有关财务资料，大庆油田在2018 年共上缴水土保持补偿费6 700 万。忽略油气资源开发建设期一次性计征的补偿费，假设该款项全部为开采期间缴纳的费用，按油气井占地面积每平方米0.8 元的标准倒推，可以发现大庆油田是按照每口油气生产井辐射1 095 平方米计算的。例如，据环境影响评价报告，徐家围子油田徐16 区块永久占地65.97 公顷，临时占地381.45 公顷，油井242 口。如果每口油气井按1 095 平方米计算，该区块水土保持补偿费征收面积实为26.5 公顷，不足永久占地的50%，故存在征收标准偏低的可能。另外，如将油气资源开发建设期缴纳的水土保持费考虑在内，则实际征收标准将更低。

究其原因，主要在于油气资源开采期间仅按照油气生产井（不包括水井、勘探井）占地面积征收水土保持补偿费，计费依据过窄。实际上，油气资源开发项目中油区道路、计量间、联合站、水井、勘探井等的占地面积不容小觑。例如，据大庆市国土资源局红岗分局资料，大庆市红岗区地处大庆油田腹部，横跨萨尔图和杏树岗两个采油区，原油产量占大庆油田产量40%左右。辖区内有油水井1 万多口，计量间754 个，联合站271 个，油田道路57 条，进井路近1 万条；同时，辖区共有产能用地92 071.2亩，其中油水井、计量间、联合站用地45 857.1 亩，管线用地23 412.1 亩，油田道路用地22 802 亩，形成了该区内产能建设用地面积大、用地分散的现状。又如，2018 年，陕西省志丹县境内的胡尖山油田占地面积138.1 公顷，辖区内油田道路全长235.8千米，而占地面积约占油田占地总面积的40%[11]。由此可见，油气生产井占地面积只是油田产能用地的一部分，现行的油气资源开采水土保持补偿费仅按照油气生产井占地面积计征，未能全面反映油气资源开发造成的水土保持生态服务功能损失。

2.3 以面积为征收依据存在缺陷

油气资源开采期间油气井周边20～40 米内污染最为严重，属于永久占地，现行的水土保持补偿费以油气生产井占地面积为依据征收具有一定合理性。但开采期间因落地原油、注水采油、水力压裂等带来的潜在地质危害和污染等损害并未一并考虑，而其影响程度则与产能规模有直接关系[12]。例如，为了油气增产，大庆油田每年油水井压裂近5 000井次，压裂液用量150 万立方米。其中，在外围低渗透储层压裂改造中，98% 以上应用的是植物胶压裂液，如果压后不及时返排将对储层产生极大的伤害。针对部分单井，大庆油田1～3 年内要进行一次大规模水力压裂，占用面积在8 000～9 000 平方米[13]。在压裂过程中，压裂准备时的车组运输压裂设备、铺设压裂管线和建设蓄水池等，以及压裂期间的车辆来回碾压土地，均改变了土壤的紧实度和渗透性能，破坏了地表覆盖植被和农田。另外，夏秋季进行压裂可能导致该地当年庄稼绝收，冬季相对破坏小一些。因此，落地原油、注水采油、水力压裂等对水土保持生态服务功能的影响程度与产能规模密切相关，在此期间的补偿标准应结合油田占地和油气产量共同确定。

2.4 补偿资金的来源渠道受限

当前，油气资源开采期间的水土保持补偿资金来源渠道受限主要有两方面原因：一方面是补偿资金来源渠道狭窄。就当下而言，油气企业每年上缴的水土保持补偿费等生态税费是资金的主要来源渠道。至于有限的财政拨款，则根本难以支撑所有的水土补偿成本，而归油气开发区地方管理和使用的水土保持补偿费也不足以补偿因油气开采而对当地水土保持生态服务功能的破坏，生态难以彻底治理和。另一方面是补偿资金流转不畅。目前，来自生态基金、社会捐赠、生态债券、优惠贷款等市场机制的资金投入很少，且所有补偿都类似“输血式”补偿。这种“亡羊补牢”的事后治理方式，很难根本遏制水土流失。在具体的补偿方式中，我国还是以资金补偿为主、政策补偿为辅，其他方式很少运用。政府可能因为没有掌握被补偿地区的实际需求情况，出现了投入不足、不公平等问题。

3 我国油气资源开发水土保持生态补偿制度的优化策略

水土保持补偿是多元素融合的复杂工程，需要考虑不同主体、客体之间利益的协调，涉及到补偿标准、途径、方式的考量，还需要完善的配套措施。对于油气资源开发水土保持生态补偿机制而言，要实现顺利运行并发挥相应作用，需要一个完整的体系来规范。

3.1 重构法律制度体系

要实现油气资源开发水土保持生态补偿的制度优化，需要完备的法律体系作保障。首先，可以现有的《水土保持法》和《水土保持补偿费征收使用管理办法》为依托，修订和完善已有制度。如《水土保持法》第25 条对“四区”界定不清，修订法律条文时，可将“在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案”，修改为“开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案”。其次，进一步细化资源开发环境规制相关法律法规。在我国现有的与环境相关的法律中，如《环境保护法》《土地复垦规定》《深海海底区域资源勘探开发法》《水污染防治法》《土地管理法》等，增加油气资源开发水土环境规制条款，全面加强对油气资源开发行为的水土保持管控。第三，制定和完善与水土保持相关的法律。针对资源开发，出台《矿产资源开发法》，实行严格的开采审批制度；出台《水资源保护法》，保护水资源和改善水环境；出台以土砂灾害防治为基本方针的《土砂灾害防治法》和以边坡滑坡预防治理为主要内容的《滑坡防治法》等。通过制定和完善这些法律法规，营造用最严格的法律制度保护水土资源的法治环境，加快构建完备的水土保持法律制度体系（图1）。

图1 油气资源开发水土保持的法律体系

3.2 明确补偿主体

当前，应基于“开发者保护、破坏者恢复、受益者补偿”的原则确定油气资源开发水土保持生态补偿主体。具体而言，补偿主体可以区分为补偿给付主体、补偿接受主体和补偿实施主体。

3.2.1 补偿给付主体

补偿给付主体即在油气资源开发中承担水土保持生态补偿资金给付义务的主体。一方面，油气开发企业应成为水土保持生态补偿的重要给付主体，主要包括油气资源开发企业、油气管道运输企业等。油气资源开发企业通过油气资源开采获得经济利益，对油气资源产区水土生态环境造成破坏。油气管道运输企业通过管道长距离运输油气产品而获得经济利益，对铺设管道沿途的水土生态资源造成破坏。因此，这两类企业理所应当是补偿给付主体。另一方面，国家也是水土保持生态补偿的重要给付主体，而且是最坚强、最负责任的补偿主体。国家在油气资源开发中获取收益，具有雄厚的资金实力和权威的管理措施。在水土保持生态补偿中，国家参与发挥的作用有两个。一是“强干预”，即国家作为油气资源开发水土保持生态补偿的给付主体承担提供财政支持的义务，通过财政转移支付对油气产区生态保护、污染防治、人居生活条件改善和排除公害等提供资金支持。另外，通过设置生态税费、制定水土保持生态补偿制度等强制性手段，要求其他补偿给付主体承担应尽义务。二是“弱干预”，即国家通过宏观调控的指导作用，积极发挥市场机制的功能，以经济刺激、市场化运作等手段鼓励和引导更多组织加入水土保持生态补偿工作中。

3.2.2 补偿接受主体

补偿接受主体即在油气资源开发中享有水土保持生态补偿权利的主体，是油气资源开发水土保持生态补偿的对象，包括因水土保持生态服务功能降低或丧失而受到影响的受害者和水土保持生态建设的贡献者等。具体而言，补偿接受主体主要包括四大类。第一是油气产区地方政府。在油气开采过程中，地方政府部署实施生态保护工程项目，积极引导当地居民保护环境，同时承受着因油气资源开采而造成生态环境质量下降的后果。对地方政府而言，这一过程产生了机会成本和实际损失，故其应成为水土保持生态补偿的接受主体。第二是油气产区生态治理的贡献者。油气产区因资源开发而导致其地质、水文、土壤等受到不同程度的破坏和污染，为了保护生存区域的环境，需要进行生态工程建设，其中包括油气管道工程水保施工、水土保持治理项目、水利工程、保水保土耕作等。这些参与水土生态治理和水利投资建设的贡献者理应接受补偿。第三是为减少油气开发损失而作出努力者。油气企业本身一直在努力通过科技创新、技术革命、过程监督、运输管控等方式探索减轻油气开采对生态环境的破坏，对此，可通过国家政策激励、生态补偿保证金返还等方式给予鼓励和补偿。第四是油气产区居民。油气资源开发造成的水土生态环境破坏，对油气产区居民生产生活产生了一定影响，而大面积开采建设将破坏地表植被，引起人居环境质量下降，水力压裂则影响居民正常饮水，地下采空会威胁居民的生存安危，因此，当地居民也应接受补偿。但油气资源产区居民不宜成为水土保持生态补偿直接接受主体，因为水土保持补偿费支付给居民支配将难以用于水土保持生态服务功能的恢复治理。居民可以通过油气产区政府组织实施的水土保持恢复治理等项目，从生态环境改善和水土保持生态服务功能恢复中，间接成为水土保持生态补偿的受益主体。

3.2.3 补偿实施主体

补偿实施主体是指在油气资源开发水土保持生态服务功能恢复与治理中享有组织实施职能的主体。由于油气资源开发地区的水土保持功能恢复与治理具有“公共产品”属性，因此在处理生态补偿相关事宜中应有一个代表地区公共利益的组织发挥部署实施和监督的作用。从实际情况来看，最适合且最能够发挥效用的补偿实施主体，应该是为油气产区的地方政府。油气资源产区的地方政府既可以整合油气企业缴纳的水土保持补偿费用和国家转移支付款项，专项用于组织实施水保项目，同时作为维护者和责任人，又可以监督实施水土保持生态服务功能的恢复与治理。

3.3 确认补偿客体

水土保持生态补偿的客体是水土环境生态利益。利益不是一个抽象的存在，而是具体内容和形式的统一。实质上，客体所承载的利益本身才是权利和义务联系的中介，权利义务的真正指向是利益，物、行为、智力成果等则是利益的载体。水土保持生态补偿制度中的利益从表现形式上可以分为生态环境利益和人的利益。生态环境利益体现生态系统的服务功能，实现的是对人类可持续发展的供给。人的利益则有两方面：一是油气开发地区居民的利益。他们只是补偿接受主体而不是直接的受偿主体，该部分补偿应该用来改善人类生存环境和推动社会发展，但不应用于改善个人的经济条件和生活补偿。二是油气产区生态治理贡献者的利益。如水土保持工程的建设者，他们应是直接的受偿主体，以补偿其在从事水土保持工作中失去的利益。因此，油气资源开发获得的经济利益，因其开发行为的负外部性影响而需要分出一部分，用以补偿损失的水土环境、折损的生态利益。总之，水土保持生态补偿的客体既包括生态环境利益也包括人的利益，是自然生态系统服务功能价值的体现，即“水土环境生态利益”。

3.4 确定补偿标准

确定油气资源开采期水土保持生态补偿标准应考虑三个方面的因素。一是《水土保持法》的规定。该法规定：生产建设项目应针对其损坏水土保持设施和地貌植被，致使水土保持生态服务功能丧失或者降低且不能恢复原有水土保持生态服务功能的，缴纳水土保持补偿费。即是说，水土保持补偿费征收标准的制定应参考水土保持生态服务功能的价值。二是油气资源开发项目仅依据油气生产井占地面积（每口井2 000 平方米以内）征收补偿费的标准偏低。油气生产井占地面积只是油田产能用地的一部分，油区道路、管线用地、计量间、联合站等长期占压土地，面积不容小觑，应予以考虑。笔者认为，可以依据油田永久占地和临时占地面积折损计算补偿标准。三是油气开采期间除地面占压、扰动土地外，落地原油、注水采油、水力压裂带来的潜在地质危害和污染等生态损害，在计算水土保持补偿费时也应一并考虑。笔者认为，油气开采阶段水土保持补偿费的征收可以从以面积为征收依据调整为以油气产量为征收依据。综上所述，油气资源开采水土保持生态服务功能的影响应根据油田整体占地面积折损估算，用单位产能损耗的水土保持生态服务功能进行价值衡量。

3.5 拓宽补偿资金

当前，油气资源开发水土保持生态补偿的主要途径是政府纵向财政拨款，一部分来自于国家财政补助，另一部分来自于行政事业性收费，补偿途径狭窄，应优化补偿制度。笔者认为，在优化补偿制度、拓宽资金来源方面，应考虑增加补偿方式，建立以政府资金补偿为主、市场补偿为辅、社会补偿为补充的补偿方式。一方面，应保证补偿资金的足额收缴，确保政府补偿这一主要途径顺利发挥作用。运用信息化手段实时监控和掌握油气资源开发的工作进度，确保在开采前先征收勘探建设期的水土保持补偿费。在开采期间每年中旬催缴，依法依规征收当年的水土保持补偿费。另一方面，借鉴国外运用多种手段进行预防与治理的经验，建立辐射全国和具有油气行业特点的生态补偿基金。通过建立生态保护专项基金，设立区域性、行业性生态环保子基金，促进生态环境保护修复、环保产业发展和环保基础设施建设。此外，鼓励油气企业自助补偿。可以将企业上缴的税费返还给企业用以进行环境修复，同时针对不同油气企业的利益需求选择不同的补偿条件。油田开发完成后会遗留大量闲置资产，政府可以在土地规划、城建等方面给予政策照顾，协调油气开发配套产业落户，规划发展绿色能源产业，有效利用国有企业闲置资产促进老油区转型发展。总之，只有生态补偿资金具有稳定可靠的来源，水土保持生态补偿制度才能在生态环境治理中发挥应有的效应。

4 结语

综上所述，一个完善的油气资源开发水土保持生态补偿制度包括补偿主体、补偿客体、补偿标准、补偿途径、法律保障等构成要素。目前，中国虽已初步建立以水土保持补偿费为代表的水土保持生态补偿制度，但要素内容并不充分。因此，结合油气资源开采的特点，补充完善制度要素，明确界定补偿主体、确认补偿客体、以产量为依据改进开采期间补偿标准、拓宽补偿途径、丰富补偿方式，我国油气资源开发水土保持生态补偿制度将实现进一步优化。