“多规合一”背景下的国土空间规划“一张图”建设

罗 瑶 ，莫文波 *

(1. 湖南城市学院设计研究院有限公司，长沙 410005；2. 湖南省城乡规划与生态修复工程技术研究中心，长沙 410005)

20 世纪80 年代，以欧盟的《欧洲空间发展展望(ESDP)》出版为标志，空间规划开始在欧洲各国迅速发展，并对全球范围的空间规划理论与实践研究产生巨大的影响[1].对我国而言，空间规划的发展历程可系统地概况为5 个重要阶段，即初创、探索、发展、矛盾和改革，见图1[2].20 世纪50～80 年代属于初创时期，当时的城市规划具有社会经济、国土规划、生态环境保护等规划的内在统一属性；80～90 年代进入探索阶段，初步建立全国—区域—地方的空间规划体系；90 年代至21 世纪初(2000 年)空间规划全面发展，基本构成由城市总规、分区规划、控规、修规等规划组成的法定规划体系.然而，2000―2017 年我国空间规划在层级体系、编制技术等方面的多规冲突愈演愈烈，一直在矛盾中探索与发展.该阶段主要有以下2 个方面的特点：一方面，城市规划(以下简称“城规”)为我国近些年城镇化建设做出了巨大贡献，但其在实践过程中常常受地方政府主导，公众参与的利益协调属性不足，欠缺对生态保护、基本农田保护等重要问题的综合考虑，且往往重布局、轻指标，与土地利用规划(以下简称“土规”)分歧和冲突不断，导致规划难以实施与落地；另一方面，自1986 年版和1999 年版《土地管理法》实施后，全国各地开展“土规”试点，逐步形成“自上而下”的垂直管理体系和指标分解体系，对耕地保护与利用起到重要的作用.但由于垂直管理的特性，土地利用总体规划往往重指标而轻布局，且基本农田等指标分解过于主观，往往与地方经济社会发展的实际需求脱节.发展至今，“城规”与“土规”矛盾越来越为从业人员所诟病，这不仅仅2 类规划间的冲突问题，还存在与发改、林业、农业、水利、环保、矿产等其他各类规划无法统一的现象，导致各类社会问题产生，对国民经济发展、城乡建设发展、生态环境保护等都产生一定的负面影响.因此，全国各地方开始探索“多规合一”的体系改革途径，尝试由“两规合一”慢慢发展成“多规合一”.

图1 国土空间规划发展历程

2018 年我国空间规划进入全面改革阶段.这一年，成立了自然资源部，该机构统一行使所有国土空间的用途管制，意在通过构建覆盖全国并高度统一的规划“一张图”，着力解决长久以来多规冲突的问题[3].

“一张图”是实现“多规合一”的关键，也是从根源上破除传统空间规划弊病的重要途径.尽管解决问题的途径已经找到，但如何从全国范围构建“一张图”，科学合理地开展这一浩大工程，需认真开展研究.

1 “多规合一”探索与实践问题分析

1.1 “多规合一”探索

为解决长期以来的多规冲突问题，全国各地都在努力探索“多规合一”的途径，发展至今，我国“多规合一”的探索可分为3 个阶段：早期探索(2004 年以前)；试点推动(2005—2012 年)；政策支持(2013—2018 年)，如图 2 所示[4].

1.2 “多规合一”实践问题分析

1.2.1 规划种类庞杂，冲突不断

规划种类繁多、庞杂是导致多规冲突的根源，也是“多规合一”的重要阻碍.据统计，我国现行的各类规划种类达200 余项，其中经法律授权的已达80 多种，尽管各类规划侧重的目标不同，但其管控的范围明显重叠，内容存在或多或少的冲突，且在规划的层级结构上(国家到地方)出现了“三国演义”的局面，如图3 所示[5].

1.2.2 部门规划自成派系，矛盾不断

图3 国土空间规划种类

由于事权不统一，各部门开始自成规划体系，并随着管控范围的增大逐步演变成各部门间规划空间的争夺局面，如住建部门的城乡规划，原本侧重于城镇体系，现逐步转向全域范围的管控；国土部门的“土规”也明显由最初的耕地保护转向经济与生态协调发展的趋势，不断控制建设用地，从而造成与城乡规划的冲突[6].与此同时，整个空间规划体系明显缺乏统一全局的龙头规划，缺少一个关键性的协调或负责部门，从而难以从根本上解决各类规划间的矛盾.

1.2.3 “多规合一”的实践分析

当前多个地方“多规合一”的试点较为成功，初步产生了一些实践成果：武汉、上海、深圳等地对“城规”与“土规”采取统一编制、分开报批方式，进行“两规合一”；广州、云浮、河源等地将“城规”、“土规”和国民经济发展规划协调统一，进行“三规合一”；深圳、厦门等城市全方面推进各部门规划统一，进行“多规合一”，有效推动空间规划的改革与发展[7].

综合以上分析，可以总结发现：尽管“多规合一”以问题为导向，重在规划衔接和实施保障，但实际工作中大多以解决规划冲突与土地不可用等现实困境，始终缺乏规划体系的顶层设计，难以在极其复杂的空间规划体系下进行衔接，而且未打破既有体系构架问题，也未构建新体系进行代替；非法定的空间规划“多规合一”，只能通过法定规划实施，而实施过程中又缺乏国家层面的法律法规与标准规范作为保障.总而言之，未形成统一的分类标准、规划体系等各项内容，“多规”就无法实现真正意义上的“合一”，但“多规合一”的探索历程为改革后的空间规划奠定了坚实的基础，已成为“一张图”建设的重要支撑.

2 “一张图”的建设思路

2.1 建设意义

构建国土空间规划“一张图”的意义在于解决规划的矛盾与冲突，实现主体功能区战略格局精准落地、优化国土空间格局等.具体体现如目标对接、技术标准对接、用地分类对接等多方面的矛盾，在统一的基础上，完成数字工作底图的绘制，为区域空间布局及成果编制奠定基础；开展“双评价”工作(资源环境承载能力评价和国土开发适宜性评价)，科学划定“三区三线”，统筹全域空间，确保主体功能区的精准落地[8]；“一张图”是统领区域各规划的总图，基于区域的本底条件与基础，构建科学、合理的城乡用地、农业发展和生态安全格局，引导国土空间格局良性发展，从而有效提升管控效率.

2.2 技术路线

国土空间规划“一张图”是指“一张现状底图+一张规划蓝图+一张管理用途”[9].一张现状底图：以第三次全国国土调查成果(以下简称“三调”)为基础，融合规划编制所需的其他相关数据与信息，形成坐标、边界统一的全国范围内的一张底图，并进行一定时间间隔的更新，有效支撑规划编制、实施及监测等规划全周期[10]；一张规划蓝图：在一张底图的基础上，及时将规划成果向本级平台入库层层叠加各类国土空间规划图层，形成国土空间规划“一张图”，并及时更新规划修改、审批等信息,实现国土空间规划“一张图”的动态更新[11]；一张管理用图：以规划一张蓝图为指导，将各类国土空间开发与保护活动纳入一张管理业务图，管理好国土空间规划实施全部业务活动，实现国土空间治理的全面监管，促进国土空间规划的实时监测与动态管理.主要技术路线见图4.

图4 空间规划“一张图”技术流程

国土空间基础信息平台是“一张图”的基础载体，现状底图、规划蓝图和管理用图均是在国土空间基础信息平台中实现的，见图5.

2.3 构建一张现状底图

以“三调”成果为基础，整合空间规划所需的相关数据和信息，包括基础测绘、资源调查、资源感知、城乡建设、资源管理、社会数据、经济数据、人类活动、城乡运动等多元数据，通过数据融合、集成、质检等过程形成坐标、边界统一的底图[12].

图5 “一张图”与基础信息平台关系

“三调”成果数据中符合入库要求的直接入库，而地类数据需按照国土空间用途分类进行转换，空间关联数据需通过细化与补充调查后才能入库.其他入库数据分为4 大类，现状类数据：土地利用现状、遥感影像、基础地理等；管控类数据：土地利用规划、功能区划、专项规划等；管理类数据：自然资源确权登记、生态修复、测绘管理等；社会经济类数据：社会、经济、人口等[13-14].现状数据通过图斑处理、图层构建、字段建立、属性赋值、冲突分析、图数核对、优化完善、整合成库等过程，构建统一数据格式、坐标标准、属性表达等的现状底图.

2.4 构建一张规划蓝图

以现状底图为基础，进行“双评价”工作.通过评价区域资源环境承载能力，根据生态环境保护、农业生产、城镇建设发展的功能导向，划定区域资源环境承载能力等级，总结其环境优势与禀赋.通过评价区域国土空间开发适宜性，划定生态保护重要性分区，以及农业生产和城镇建设适宜性分区，探测国土空间开发的风险区域，综合分析区域国土空间开发的潜力[15].“双评价”的成果主要用以指导“三区三线”的划定，即城镇空间、农业空间与生态空间；生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界[16].

基于此，叠加国土空间规划的“五级三类”规划图层，总体规划层面包括国土空间格局、城乡统筹结构、重大基础设施廊道、城镇建设区、地下空间布局、产业发展分区、国土空间综合整治等；详细规划层面包括用地布局、公共服务设施、道路交通规划等要素；专项规划包括资源利用类、要素配置类、安全保护类、城市特色类等[17].叠合的要素通过数据集成、处理、融合、校正等步骤，形成统一用地分类标准、统一数据标准和统一事权的规划蓝图.

2.5 构建一张管理用图

管理用图一般是基于国土空间基础信息平台建设的“一张图”规划实施监测系统，具有规划实施监测与评估的作用，并涵盖规划从编制、审批、实施等全过程[18].它可有效应用于自然资源管理与开发、空间用途管制、生态修复、耕地保护、确权登记、执法管理等方面，以期达到规划编制更智能、规划实施更精准、规划管控更科学的总体目标[19].

3 “一张图”建设的难点分析及对策探讨

“三调”的数据标准和用地分类与国土空间规划要求的并不完全一致，入库前需要针对不同的对应关系采用不同的转换方法，按照国土空间规划的要求对“三调”数据进行转换.它主要包括空间数据进行要素及属性融合、文本及图片数据进行数字化、非结构数据结构化、非空间数据空间化等.其他4 类数据：现状类、管控类、管理类和社会经济类，属多源异构数据，这无疑给数据入库造成一定的困难，也是构建一张现状底图的技术难点.选择统一的 GIS 数据管理系统平台，设置统一的坐标，进行空间数据与属性信息相匹配、栅格数据矢量化、文本图表数据数字化等工作，最后形成坐标一致、层级清晰、信息完整的一张现状底图.

双评价中，评价单元的划分、影响因子的选择、各因子的权重、评价方法的选择等因素直接影响着评价结果.为得到科学可行的双评价成果，这一技术难点不容忽视.在实施过程中应获取全面客观的基础数据，保证数据的权威性、准确性、时效性等；结合规划区的地方特色构建差异化、特色化的指标体系以及因地制宜的确定指标分级阈值；以生态保护和基本农田保护为前提，协调好发展与保护、资源与资产的关系.由于双评价的本质是对区域资源环境本底特征认知的工具与方法，其结果对“三区三线”的划定有着重要的参考作用，因此要做到数据真实、方法科学、结果可靠和结论合理.

4 结语

经过全国上下“多规合一”的努力探索，我国空间规划已积累丰富的实践经验，这对规划体系全面改革后的“一张图”建设具有重要指导意义.“一张图”建设是贯穿整个空间规划编制过程的重要工作，可从根本上解决由于层级体系、事权划分、编制技术等因素造成的多规冲突问题.作为国土空间规划编制、实施及监督预警的基础与支撑，“一张图”建设过程中还需要定期更新信息，保证其时效性与科学性.