面向空中突发事件应对的网络治理模式研究

张鹏涛，章 磊，杜 娜，李 强

(空军工程大学 装备管理与无人机工程学院，陕西 西安 710051)

近年来，我国周边面临的现实威胁呈上升趋势，对我国安全战略全局的影响十分突出。同时，影响国家安全的因素日益多元化，且随着国际局势的不断变化，我国面临各种空中突发事件的可能性逐渐增加，如在热点方向由权益争端导致的空中突袭事件、劫持民用航空器引发的空中恐怖事件、外军侦察机在我国周边抵近侦察、由敌对势力挑起事端的突发情况及在我国边境发生的空中涉外事件等。这些事件具有情况出现突然、政治敏感性强、复合特征明显等特点，事件产生的影响不仅涉及到单一地区、部门和单位，还会影响到国与国之间的关系，在主观认知、状态和后果影响方面具有很强的不确定性[1]。囿于空中突发事件发生的动态性和多样性，加上内外环境异常复杂，空中突发事件往往会同时涉及到陆、海、空诸兵种，武警部队，地方政府、公安、民兵、民航等部门机构。因此，采用多元主体参与的网络治理模式将成为必然选择，而实现参与处置主体间的密切协作、整体联动，不仅对提高我国应对空中突发事件的能力具有重要指导作用，还对推进军事斗争准备、维护国土安全稳定具有重要的现实意义[2]。

1 应对空中突发事件现状与能力需求分析

1.1 应对空中突发事件实施过程

空中突发事件除了具备突发性、紧急性和损害性等基本特征外，还具有制约因素多、指挥难度大、面对情况复杂等自身特征，故应对空中突发事件的处置实施过程也与常规突发事件不同[3]。应对空中突发事件是以部队作为主要载体开展的军事行动[4]，主要包括处置突发事件行动准备和处置突发事件主要行动两个过程，如图1所示。其中，行动准备包括：建立指挥机构、明确指挥关系，受领行动任务、定下行动决心，拟制行动计划，组织行动协同，组织部队行动。主要行动包括:现场应急处置、实施反击、紧急救援、封锁控制和有效防卫等方式，并在情报信息保障、信息对抗、后勤保障、装备保障等行动保障及政治工作保障下，组织展开处置应急事件的各种处置行动[5]。

1.2 应对空中突发事件主要模式

针对空中突发事件类型繁多、性质不一等特点，应对空中突发事件整体分为采取武装行动或非武装行动进行应对[6]，具体主要包括参加空中威胁行动、信息侦查与监控行动、信息进攻/防御行动和参加防空作战行动等模式。①空中威慑行动。通过实兵演习、兵力机动部署或参加空中行动等方式，营造出我国在空中力量的声势，重点展现我国空军武器装备建设与战斗力水平，以慑止侵犯我国领空或边境的敌方势力采取一些军事行动。②信息侦查与监控行动。通过各类信息侦查设备，收集敌对势力的各类电磁信息，并采用有人机和无人机等多种航空装备开展抵近侦察与监控，从而为我方空军后续展开针对性活动提供信息基础。③信息进攻/防御行动。根据敌方和己方电子信息装备情况，开展电子信息疲惫、空中支援干扰、干扰敌方信息通信等信息进攻措施，同时考虑敌方信息进攻能力和手段，开展反敌侦察与电磁干扰、抗敌反辐射摧毁等信息防御行动，进而提高我方空军应对空中突发事件的信息进攻/防御能力。④防空作战行动。按照应对空中突发事件防空作战的统一行动部署，采取拦截与抗击行动、火力支援行动等，随时为我军应对空中突发事件提供空中打击和防空拦截支援。

图1 应对空中突发事件实施过程

1.3 应对空中突发事件存在的现实问题

随着应对空中突发事件的体制机制逐渐健全，参与主体的职责越来越明确，我国空中突发事件处置整体是有效的[7]。但应对空中突发事件仍然存在一些现实问题：①应急预案体系不完善。当前，各级部队围绕空中突发事件制定了相关预案和措施，但总体来看仍处于摸索发展阶段，存在预案系统性与针对性不强、与实际脱节、对策与措施操作性有待提高等问题[8]；②指挥体系效率不高。受编制体制、指挥编成等因素影响，构建的应对空中突发事件指挥体系存在多主体、多结构、多关系的情况，进而导致参与主体之间职责不清、关系不明，有时会出现多头指挥、越位管理、指挥不顺等问题，难以发挥指挥体系统一的作用；③参与主体协同不紧密。处置突发事件的主体不仅包括航空部队、导弹部队、雷达部队，还包括情报、航管、通信、气象、地方政府、公安武警、民兵等部门，各兵种部队相互独立存在，难以形成统一指挥、多军兵种和部门参与、综合协调处置的应对局面，导致应对空中突发事件存在较大的困难[9]。

1.4 应对空中突发事件能力需求

有效处理各类空中突发事件已经成为当前我军趋于常态化的重要内容，从而也对应对空中突发事件能力提出了更高的需求[10]。应对空中突发事件的能力需求主要体现在以下3个方面：①快速响应能力。当前空中突发事件面对的环境越来越复杂，产生的影响和危害也越来越大，对时限性的要求越来越高，这就要求各类应急机动力量能够在最短时间内适应突发事件的节奏，提高其在有限时间内迅速生成最强战斗的能力，满足在人员与装备无补充、无针对性训练的情况下就能够及时投入到空中突发事件应急处置的军事任务中。②机动保障能力。突发事件发生的时间、空间均具有很强的不确定性，为确保完成空中突发事件处理的目标，部队的灵活机动运用显得十分重要。这就要求部队应对空中突发事件时要采用多种保障方式，同时具备与保障方式相符合的保障能力，以提高空军部队应对空中突发事件的保障效率。③统一协调能力。应对空中突发事件需要部队各军兵种及地方单位进行协同和联合行动，这就要求形成跨区域、跨军种、跨建制的联合作战机制，并与当地政府、民兵预备役、公安武警等力量形成统一的作战力量，构建指挥有力、协同高效、运作顺畅的统一指挥体制，从而发挥整体效应。

2 应对空中突发事件网络治理模式

从能力需求的角度来看，空中突发事件网络治理强调参与处置的诸多主体间合作、信任、协调、有序，并做到指挥权的统一和资源的有效分配。笔者以危机管理、协同管理和网络治理等科学理论为基础，构建应对空中突发事件治理网络。

2.1 网络治理主体及其行为分析

应对空中突发事件网络治理涉及各军兵种多种力量的联合行动以及政府、武警部队、公安、民兵、医疗卫生组织、公众等利益相关主体的参与，各参与主体能够通过自我功能的实现共同为有效处置突发事件提供支持，各参与主体需密切加强合作，才能实现共同处置突发事件的治理目标。应对空中突发事件网络治理主体具有多元化、多层次、多类型等特征，可以根据参与主体分为核心主体、一般主体和周边主体3类，如图2所示。其中，空军是核心主体，负责开展空中威慑行动、信息侦察与监控、信息攻防和防空作战等行动；其他军兵种和地方政府是一般主体，主要配合空军参与部队开展实践活动，从而形成网络治理机构；公众和相关社会公益机构是周边主体，其作为重要的一支社会力量，是网络治理不可缺少的成员。

图2 应对空中突发事件网络治理主体

2.2 网络治理协作要素分析

在生物学中，共生常常被认为是自然界普遍存在的现象，即由不同的生物种群协作保持竞争力。共生关系是指为了提高对环境的适应能力，两个共生单元展开功能上的合作，以更加有效地建立或形成适应外部环境变化的相互联系、互相促进的关系。按照共生理论的核心内容，在由两个或两个以上共生单元构成的共生环境中，主要包括共生单元、共生环境和共生模式3类共生要素。从应对空中突发事件的本质内涵来看，协调参与主体以保证有效应对空中突发事件，是典型的多主体参与的“共生”过程，是由各军兵种不同作战力量及军地之间组成一个共生关系。为此，笔者采用共生理论来分析应对空中突发事件中涉及的共生单元、共生环境和共生模式3类要素。

(1)共生单元：应对空中突发事件网络治理中所涉及每一个参与主体都可以被视为是一个共生单元。而从具体属性特征来看，参与处置空中突发事件的共生单元，在一定程度上是相互独立的，都有自身独特的内部和外部特征。其中，内部特征是指参与应对空中突发事件主体的作战能力、作战人员素养、组织架构、作战装备等；外部特征是指参与应对空中突发事件主体的以往情况、影响力、公众形象等。通常情况下，共生单元的内部特征将直接决定和制约其外部特征，内部特征越好，则外部特征就越好。

(2)共生环境：主要是指社会环境、经济环境和自然环境等需要所有共生单元面对的外部环境。因此，在应对空中突发事件中，汇总所有共生单元面临的各类环境后形成的外部环境即为共生环境。

(3)共生模式：即共生单元之间相互联系、相互作用的关系。在应对空中突发事件中，共生模式是指参与应对空中突发事件中各军兵种不同作战力量及军地之间相互联系、相互作用所构成的一种协作关系。在该共生模式下，将会促进应对突发事件军地力量在保证自己效益最大化的基础上，实现不同力量主体的互惠共生，以更好实现有效应对空中突发事件的目标。

参与应对空中突发事件中的作战力量来自不同的区域或单位，以应对空中突发事件的核心主体—空军为例，其内部作战力量就包括航空兵、雷达、导弹和通信等兵种力量，不仅需要与一般主体、周边主体等力量进行协作，自身内部兵种之间也需要进行有效协作。此外，还有来自不同军种的力量，而地方作战力量的来源更是复杂，在力量规模、结构、性质等方面都有较大差异。当应对空中突发事件协作体系形成时，在有效应对空中突发事件的目标指引下，这些来自军地的不同力量就构成了一个共生的生命体。应对空中突发事件治理网络协作三要素关系如图3所示(U1、U2为共生单元)。

2.3 应对空中突发事件网络治理模式构建

应对空中突发事件的根本任务是与其他作战力量一起有效处置发生的空中突发事件，维护国家领土和空域安全。已有研究表明，两个或两个以上组织开展合作时，由于目标和利益的不一致性，都会面临着集体一致行动的困境，而开展网络合作成为解决困境的有效途径。其中，网络治理主体是各军兵种、政府、武警部队、公安、民兵、医疗卫生组织、公众等构成的组织体系。网络治理工具也是多元化的，包括兵力机动、空中侦巡、实兵演习、信息进攻、警告打击、防空作战、火力支援等，从而为有效应对空中突发事件而综合采取相应的处置措施。为此，应对空中突发事件网络治理的基本模式如图4所示。

图3 应对空中突发事件网络治理协作要素的关系

图4 应对空中突发事件网络治理基本模式

从图4可以看出，应对空中突发事件网络治理基本模式具有典型的多层次、多要素的结构和特征，在网络治理目标指引下，可以根据空中突发事件的具体特性选择不同的治理工具，并由相应的治理主体实施，从而有效处置空中突发事件。同时，不同的治理主体和不同的治理工具组合选择不同的网络治理模式，以更好地应对空中突发事件。从构建的空中突发事件网络治理基本模式和参与主体行为还可以发现，网络治理模式与传统的命令式和垂直控制的管理模式有很大差异，网络治理主要依靠由各参与主体共同协作的整体力量，是一个不断循环往复的过程，各主体通过有序的协商和沟通来实现有效处置空中突发事件。网络治理模式运行程序如图5所示。

图5 应对空中突发事件网络治理模式运行图

3 应对空中突发事件网络治理对策与建议

为进一步提升空中突发事件网络治理效果，必须适应形势及时转变，加强预案体系建设，健全组织指挥体制，大力抓好针对性训练等，不断提升空军应对空中突发事件的网络治理能力。

(1)完善预案体系，提高处理突发事件效率 。在国家和军委的统领下，对现有各作战力量应对空中突发事件的行动预案进行整合，以实战化作为立足点，构建能够集应急和应战为一体的行动预案体系，明确各参与主体的职责分工，保证各参与主体有章可循，按照预先的行动预案各司其职，提升各作战力量相互之间的协同和配合能力，提高处置突发事件的效率。

(2)加强组织建设，确保组织指挥高效运作。从世界各国应对各类危机和突发事件的经验来看，“平战结合”是当前各国应对空中突发事件的重要原则之一，故在应对空中突发事件时需实现应急和战时的一体化建设，这就要求在构建空中突发事件组织机构中，既要考虑到突发事件应急处置的需要，又要考虑到战争行动的需要，从而实现应急和战时都能够快速整合和动员作战支援，确保有效处置突发事件。

(3)强化演习演练，提高部队应急处置能力。积极组织各类应急事件处置演习演练，利用各类军事交流机会，赴海外参加维和反恐、与外军展开联合军演等，让部队熟悉决策管理、武器装备、作战流程、综合保障和各类战场环境，不断提升部队的适应能力。积极开展区域范围内的针对性演练，组织部队到易发生争议或事件的海域、空域、地域开展突发事件针对性训练，设置突发事件发生的环境，不断在实践中锻炼各级部队的应对能力。

(4)规范联动联训，健全协作应对运行机制。应对空中突发事件跨域网络治理的关键在于相关主体参与、积极协作应对。针对未来可能发生的突发事件，在军委或战区的统一组织下，开展指挥作战、管理决策、协同合作、综合保障等科目训练，同时加强空军各级部队与地方单位的联训，将联合指挥、情报共享、指挥控制、联合防护、联合保障等作为联训的重点，构建军地编组、互享互通、统一联动的军地多元化作战力量组织体系。

4 结论

我国面临的国家形势和地缘政治越来越复杂，影响国家安全因素呈多元化趋势，突发事件的发生也趋于常态。笔者采用共生关系理论，描述了应对空中突发事件网络治理涉及的主体及其行为，分析了应对突发事件中共生单元、共生环境和共生模式3类协作要素的关系，提出了网络治理的基本模式，以及提升应对空中突发事件网络治理的对策与建议。