京津冀农地非农化政策协同及其治理框架

栗俊杰 刘邦凡 赵良伟

一、京津冀农地非农化政策实施现状分析

农业农村部和自然资源部2018年印发了《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》（农农发〔2018〕3号），明确提出全面清理整治“大棚房”问题，“切实加强耕地保护，坚决遏制农地非农化现象”。自此之后，我国大规模开展了农地非农化治理。这次农地非农化治理，其导火索就在于京津冀地区的“大棚房”问题。在百度中搜索农地非农化信息，第一条信息是来源于《南方农村报》的报道，其文中首句就提到“今年京津冀地区部分违建‘大棚房’被曝光之后”。这说明京津冀地区农地非农化问题是比较严重的。2018年之后，京津冀三地及其所辖区县都加大力度加以治理，并经过一段时间治理，尽管取得了很大的效果，但是还没有根治，还需要进一步加大整治力度。后来，国家出台《乡村振兴战略规划（2018-2022）》，全面启动了全域土地综合整治工作，自然资源部也明确指出“确保整治区域内耕地质量有提升、新增耕地面积不少于原有耕地面积的5%，并做到建设用地总量不增加，生态红线保护不突破”，以上均表明国家对于农地非农化治理是持续而决断的。

（一）京津冀三地农地非农化治理政策概述

近些年来，京津冀三地政府已经认识到农地非农化的问题，在相关政府文件中已经作出了制度安排，力求实现有效的治理。

在河北，2014年河北省人民政府办公厅发布的《关于加快农村土地经营权流转促进农业适度规模经营的意见》（冀政办〔2014〕6号）就明确要求：“严格流转监管……不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力……防止出现流转土地非粮化，严禁农用地非农化。”这是河北省政府文件第一次明确指出农地非农化是禁止的。2015年，河北省人民政府发布的《关于落实粮食安全省长责任制的实施意见》（冀政发〔2015〕14号）进一步强调“在流转过程中，要避免‘非粮化’，坚决禁止‘非农化’”。2019年，河北省人民政府办公厅印发了《河北省农村产权流转交易管理办法》（冀政办字〔2019〕63号）再次明确指出要“进一步推进我省农村产权流转交易管理，规范农村产权流转交易行为，推动农村生产要素有序流动”。另外，在《河北省新农村建设“十二五”规划》（冀政办函〔2011〕31号）、《河北省新型城镇化与城乡统筹示范区建设规划（2016—2020年）》（冀政发〔2016〕7号）、《河北省人民政府关于推进农村土地整治工作的指导意见》（冀政〔2010〕54号）等文件中，也对农地非农化问题作出了治理引导。

在北京，政府对于农地非农化现象早有所发现，2002年出台的《北京市违反土地管理规定行政责任追究办法》（政府令〔2002〕97号）就指出：“兴建家庭农场、工业大院、观光旅游等非农建设，有些领导不惜用非法批地的手段吸引投资致使土地违法行为得不到处罚。这些行为导致非农建设用地急剧增加，耕地面积急剧下降。”在2012年出台的《北京市节约用水办法》（政府令〔2012〕244号）就指出：“农业用井改为非农业用途的，用水单位应当到节水管理部门办理变更手续。”《北京市2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划的报告》中强调“大力发展绿色产业，促进农民增收，坚持农地农用，坚决杜绝‘大棚房’问题反弹”。北京各区县结合各自实际情况，出台了直接推进“大棚房”整治、全面进行农地非农化治理的规章制度。

在天津，《天津市贯彻落实全国国土规划纲要（2016—2030年） 工作方案》（津政发〔2017〕20号）提出要“强化耕地资源保护……严格控制非农业建设占用耕地”。《天津市人民政府办公厅关于进一步加强征地管理工作的通知》（津政办发〔2017〕33号）再次明确要求“禁止违规预征地行为……未经依法审批……不得直接占用用于非农业建设”。天津市人民政府办公厅印发的《区人民政府耕地保护责任目标考核办法》（津政办函〔2018〕18号）、《天津市加快推进农业供给侧结构性改革大力发展粮食产业经济实施方案》（津政办函〔2017〕138号）、《天津市建立粮食生产功能区实施方案》（津政办函〔2017〕134号）和《天津市土地整治规划（2016—2020年）》（津政函〔2017〕130号）等文件对农地非农化问题进行规治，力求从制度漏洞上杜绝农地非农化问题的出现。

（二）京津冀三地“农地非农化政策”热度分析

以“农地非农化政策+”为查询项进行百度搜索（时间截至2020年1月12日），其热度反应见表1。从中可以看出，就百度热度而言，北京关注“农地非农化政策”远高于河北，河北高于天津。从这个角度看，北京比河北、天津都更加关注“农地非农化政策”执行问题。在北京，密云、延庆、怀柔、丰台、通州、东城、朝阳、海淀、西城等9个区远高于其余7个区，从这个角度看可能表明“农地非农化政策”问题在这些区更加备受关注。在河北，雄安、石家庄、衡水、保定、唐山是排列前面的5个地区。除雄安之外，其余区县的热度相差不是特别大，雄安可能是因为新设置而导致的新闻效应，总体看河北省各市（区）关注“农地非农化政策”热度低于北京各区，高于天津各区。在天津，河北、南开、武清、滨海新区4个区的热度较高，其余各区热度都很低，说明天津总体上对“农地非农化政策”没有给予较大的关注。当然，这并不能完全表明天津和河北不重视农地非农化治理，只能说明京津冀三地在“如何治理农地非农化的政策”网络传播反应方面是有较大差距的，北京比河北、天津更加开放透明，河北比天津要开放透明一些。

表1 京津冀地区“农地非农化政策”百度热度

二、区域政策协同与京津冀农地非农化治理政策的分析框架

人类自传统的农耕时代结束后向后工业时代迈入过程中，土地资源在政治、社会、经济等方面的重要性也不断变化。经历了生产要素和生产工具的革新和升级，土地作为其他生产要素和生产过程的物质承受载体，相关“农地非农化政策”的发布也随着协同难度的上升和治理方法的复杂更加有难度，对于加快经济发展和解决向城镇化转变过程中农地非农化问题也更加紧迫。当前，农地非农化在政策引导和治理方法等方面都发生了一系列变化，并且政策的持续调整表明区域间自然条件、科技发展水平等因素在治理方略上不断革新和发展。

任何国家或地区在城市化、工业化、现代化发展过程中，事实上必然存在农地非农化行动，这是一种人类群居化带来的必然结果。但这样的结果，如果无限扩张或者没有节制的扩展，人类赖以生存的土地将越来越少，那么必将危及人类的生存，所以任何国家和地区对待农地非农化都保持一种克制态度：既要容许和保障必要的城市化、工业化和现代化发展用地需求，更要节制和治理盲目滥用土地，尤其要竭尽全力保护适合农业耕种的土地（耕地）。这一问题引起了以世界粮农组织等国际社会的高度关注，引起了以发展中国家为代表的各国各地区的高度重视，纷纷出台一些针对农地非农化治理的政策法规，在一定程度上产生了遏制作用。但一些发展中农业大国，例如中国和印度，由于城市化、工业化和现代化发展进程中用地存在高度依赖性，农地非农化仍然呈现失去控制的可能性。因此，在可能出现失控的情况下，各国政府如何适时制定出更为有效的治理政策，就显得非常重要。基于以上原因，国内外对于农地非农化问题的学术研究高度重视，相关研究成果丰富繁杂，但如何分析和引用这些成果去制定更为适当、适宜的政策，应该引起理论界和智库组织的重视。

为了限制农地过度非农化，合理且有效地保障土地资源，满足城镇化建设和地方财政的需求，上级政府应在政策方面禁止非法征用农地并且向非农用地用途转用等行为，下级政府应在长远目标和近期利益中不断进行调整和妥协，通过减少农地浪费和不合理转用，以加快土地市场化进程。京津冀地区作为国内重要的城市群域之一，在农地非农化问题解决方面取得了显著进步，而且土地的自有流动特性和治理的外部性特征，需要区域政府的协作。京津冀协同发展是实现京津冀优势互补、完善首都经济圈布局、推动区域内各领域协同发展的需要。其中政策协同是进行资源合理配置的关键，也是重要抓手。对于京津冀三地的农地非农化管理，已经在《京津冀协同发展规划纲要》中明确指出，这为三地间解决“三农”问题提供了政策保障。为改善农地非农化的不利局面，京津冀三地必须遵循合作治理的理念，达成一体化的治理方略。一方面，通过政策上的协调、行为上的互动来达成共识，实现共赢；另一方面，在区域内，以“外溢化”和“无界化”为特征的区域公共问题大量涌现，这种带有“区域公共物品”特质的公共问题必须依赖多个地方政府的联合行动，尤其需要具有事前预防功能的政策之间的协调，否则就会出现地方政府为了“搭便车”而采取规避的心态去对待这些公共问题的情况，最终导致区域治理的失败。

对于政策协调，马尔福德和罗杰斯将其界定为一个过程，即“两个以上的组织创造新规则或利用现有决策规则，共同应对相似的任务环境”。本文将区域政策协同界定为：在一定的经济地理区域内，各相关政府组织针对具体区域公共问题，在充分协商对话的基础上，制定出符合整体利益政策的过程。

图1 京津冀政策协同分析框架

通过协商敲定公共问题的解决方式后，制定政策过程中要充分考虑到政策的协调性和实用性，强调政策的可操作化。根据政策协同机制，区域政府协同分析框架需要从发现、确定问题出发，通过实践解决，最终达成相互认可的协调结果。而实践解决环节，则需要从价值理念、组织结构、法律规范、信息系统和利益平衡等诸多方面，实现有效沟通和广泛认同。