海南自由贸易港财税政策体系优化研究①——新加坡财税政策体系对海南的借鉴意义

琼台师范学院 刘丹

1 新加坡财税政策体系的成功经验

我们的近邻新加坡，1965年其被动地从马来西来被独立出来时，是一个以农业为主、资源匮乏的“城邦国家”。如今，新加坡是举世闻名的国际自由港，政局稳定、国力充裕、经济发达，成为谷歌、微软、脸谱、推特、苹果、亚马逊等诸多大型公司进军亚洲的首选投资地。在几十年时间内，新加坡实现了“第三世界国家”到“第一世界国家”的跨越，这与其卓越的营商环境，特别是财税政策体制密不可分。正是因为新加坡在财税政策体制上找对了方向、把准了国际市场的需求，使得这个生产资源匮乏的小小岛国成为了国际市场的重要舞台之一，各国资本纷至沓来，进而大力带动了国民经济相关产业的飞速发展，成就了如今举世瞩目的新加坡的繁华局面。

1.1 税收政策法制化

新加坡独特的法治文化深深融入社会和生活的方方面面，新加坡严格遵循法律法规，制定和推行财税优惠政策，任何的财税优惠政策都有明确的生效和失效时间及政策的法律渊源；新政策在每年财政预算案或年度计划中体现，并在网上提早公布，杜绝财税优惠措施在有效期内随意变更或半途而废的现象发生。新加坡税收政策的法制化保障了新加坡财税政策的稳定性、连续性和公平性。

1.2 税收优惠聚焦目标产业

新加坡国土面积719.9平方公里，在狭小土地上针对资源少的劣势，新加坡政府在税制设计上有其独特的关注点，聚焦目标产业，对于总部企业、风投基金和船舶运营等产业给予极大的税率优惠，受益于各种政策的结合，目标企业中包括制度成本、交易成本等的发展成本大幅降低。

1.3 税制简单

在新加坡建国初期，税制基本上沿用作为马来西亚的一个州时的税制，开征税种很少。随着经济的高速发展，新加坡税制从间接税为主的税制向以所得税为主的税制转变。如今，新加坡的税制结构简明、税收政策透明，企业税负轻、优惠减免多、优惠期长、缴税时间成本低；据世界银行数据显示，世界范围内企业总税率最低的国家中就包含新加坡。新加坡不仅企业总税率低，政府还积极主动地与其他国家或地区协商，签署双边、多变协定，极大地避免了企业被双重征税，这一举措也是吸引跨国公司总部落户新加坡的关键因素之一。

1.4 收入来源属地原则

海南的所得税遵循“属地+属人”原则，易导致双重征税。而新加坡的所得税遵循收入来源地管辖权原则，只是对来源于新加坡自贸港内的收入实施征税管辖权，同时对大部分商品进口环节的流转税和关税进行豁免，充分体现国际自由港“境内关外”的精髓。

1.5 内外资企业无差别国民待遇

在新加坡境内，所有财税政策对于内资企业和外资企业都是相同的，内外资企业的无差别国民待遇有利于公平竞争营商环境的塑造。

2 海南自由贸易港经济发展现状

自2018年4月13日，习近平总书记在海南建省办经济特区30周年大会上宣布党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区以来，海南迎来了前所未有的发展机遇。为加快推进全岛自由贸易建设，海南需要借鉴国际自由贸易港成功的管理方法和经营方式，结合中国国情和海南发展定位，积极探索灵活、高效的财税政策体系，助力中国特色海南自由贸易港建设。

海南的经济发展有其历史特点，从早期的农业为主，到建设以“生态立省”为主旨的 “国际旅游岛”，海南岛在自然条件方面与新加坡有很多的相似之处。海南的生产总量及经济平均水平在全国均偏后，由于财政收入有限，海南的财力不具有竞争力，整体的经济处于发展上升的赶超时期。

2.1 经济基础薄弱

2019年海南省生产总值完成5308.94亿元，比2018年增长9.87%，但仍不足排名第一位的广东省(107 671.07亿元)生产总值的1/20，海南生产总值在全国排名倒数第四； 2019年海南省财政收入为814.1亿元，在全国排名倒数第五位，自身财政能力严重不足。与国内其他17个自贸区相比，海南全岛内建设自贸港(区)，范围更大，所需资金、人才等供给需求更多。海南省内经济发展水平相对落后，农业人口比重仍很大，在大范围内建设自贸港需要更多的资源投入，海南省仅凭自身力量很难实现，需要中央政府统筹兼顾制度供给、建设资金供给、人才供给等，给予定制化支持。

2.2 市场发育不完全

建省以来，海南市场发展取得了巨大的成就，但市场体系发育程度并不高，经济发育欠佳，特别是市场体系秩序方面仍存在诸多问题，表现为市场交易行为不规范、市场组织化程度偏低、市场竞争秩序仍存在问题(竞争无序性、竞争环境、开放程度)。

2.3 人力资本短缺

作为发展的核心要素和重要资源，人力资本成为衡量地区发展的重要指标。凭借气候条件、自然资源的优势，及港口贸易、服务业等较强的竞争力，海南近几年吸引了大量的人才资源，使海南岛整体人力资本价值得以提升。但是，海南岛自由贸易港建设需要大量的人才资源，整体产业转型更是需要专业领域高精尖人才。海南省内的高等院校较少、省内院校提供的人才资源短缺、人才结构不平衡，影响海南经济增长。

3 海南自贸区(港)现行财税优惠政策

海南自由贸易港开局以来，一大波利好政策不断出台。其中，税收优惠政策也备受关注。

3.1 《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》

“4·13”讲话后，关于海南自贸区(港)改革的指导意见与总体规划陆续出台。2018年4月，《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》中对于海南的战略定位作出了指示，明确了发展的具体时间表，赋予海南在新时代四大战略定位，是新的起点上推动改革开放新格局的着力点。

3.2 《海南自由贸易港建设总体方案》

2020年6月，《海南自由贸易港建设总体方案》涉及一系列税收优惠政策，发挥税制改革的先行引导作用，在《总体方案》中明确指出了税收政策措施的五大鲜明特点，即遵循“逐步放开原则”、强调“实质性运营”、明确“鼓励类”的产业、实行“高端人才和紧缺人才清单”管理、关注“普通老百姓获得感和幸福感”作为重点的五个特点。《总体方案》不仅推进从货物及资本向劳动力和数据自由便利化轻变，也对促进企业、人才的集聚起到了激励作用。

3.3 《关于海南离岛旅客免税购物政策的公告》

海南离岛旅客免税购物政策试点实施至今，先后经历六次调整完善，每次调整都对政策实施起到了推动作用。2020年7月正式实施的《关于海南离岛旅客免税购物政策的公告》(财政部 海关总署 税务总局公告2020年第33号)，免税政策再放宽，政策运行平稳有序、免税销售额大幅上涨，不仅带动了以旅游业为龙头的海南现代服务业发展，还带来了一系列社会效益和经济效益。除此之外，海南离岛免税建立了通关物流状态信息库，离岛免税系统纳入国际贸易单一窗口。为离岛旅客提供准确完整的离岛免税已使用额度、可用额度、历史消费记录、清单查询功能，进一步提升精细化服务水平。

3.4 四大园区，一园一策

海南省政府2019年7月22日，出台四份文件“量身定策”支持四大园区高质量发展，如表1所示。

4 海南现行财税政策体系存在的问题

探索建设具有中国特色的自贸港，是党中央着眼于当前的国际形式，深入研究我国国情，统筹大局、科学谋划而作出的重大举措。海南肩负党和国家赋予的新时代重大使命，不仅需要打造全球最为开放、最有特点的开放平台，而且需要不断提高国际竞争力，为打造人类命运共同体作出示范作用。海南自由贸易港以服务贸易为主导，为实现海南自由贸易的“高度自由、高度便利”，一定要有极具竞争力的财税、产业开放等政策和体制，赋予海南自由贸易港更大的经济自主权，充分释放政策效应，促进海南自由贸易港建设。目前，海南省的财税政策体制在促进经济发展方面取得了一定的成效，但还存在一些不足。

4.1 省级税收管理权不足

税政管理权高度集中于中央，省级政府只享有制定几个边缘税种实施办法的权力，导致地方政府无法通过税收体现地方特殊性，无法充分发挥地方税收的调控作用，很大程度上削弱了地方税调节地域经济的功能。地方政府税政管理权不足限制了自贸区的顶层设计和税收创新的积极性。

4.2 优惠政策无竞争力

海南现有的税收优惠政策存在一些缺点，对于企业和人才加入海南没有吸引力，例如税收优惠不稳定、优惠时限不够长等，无法充分体现作为自贸区应有的能够吸引资源集聚的基本功能。相对于新加坡企业所得税(鼓励性产业)最高减免期15年，我国企业所得税大部分优惠期只有5年；我国税收优惠政策有效期一般为2～3年，不足新加坡最长有效期的1/10。企业面临的税收环境不确定性偏大。

4.3 税费种类多

我国的税收属于中央事权，目前税费种类繁多，实际征收的税种为18个，企业办税手续不够简洁，无法在营商环境的评价标准上取得高分。

5 对海南自贸港财税政策的建议

肩负重任的海南自贸港，结合我国国情和海南的发展定位，有选择地借鉴新加坡财税管理体制的成功经验，积极探索适合于海南自贸港的财税体制机制层面的重大改革。

表1 四大园区税收优惠政策

5.1 加强税收法制化建设

在我国，现行的18项税种，只有2个所得税税种有法律依据：企业所得税的法律依据为《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》，个人所得税的法律依据为《中华人民共和国个人所得税法》，剩余16个税种的征收管理均无法律依据，其依据仅为国务院发布的暂行条例、暂行办法或者财政部发布的相关规定。为了达到和国际顺利接轨，海南自贸港迫切需要立法权，赋予海南省政府在自由贸易港范围内拥有部分税收立法权，可以更好地满足自贸港的全方位开放实际需要。

5.2 突出目标产业针对性财税优惠政策

由于海南财力薄弱，因此海南不能完全依靠普惠政策吸引投资。可以借鉴新加坡聚焦目标产业的做法，选择有带动性强、发展潜力大、后发优势明显，符合海南实际的产业针对性扶持。在海南自由贸易港内，鼓励类产业的企业投资享受税收优惠，建议取消财税［2020］31号中新增条款(不限制持股20%以上和法定税率5%条款)，重点扶持在海南注册的鼓励类产业的企业，其在海外投资直接投资所得免税。

5.3 简税制

海南将在2025年全岛封关，简并5个税种推行销售税。取消增值税将影响与国内其他省份出口退税问题，建议销售税和增值税衔接，使增值税的抵扣、退税等不会因为在海南取得销售税发票而受到影响。

海南与新加坡一样拥有独特的地理位置优势，并且目前的外部环境和客观条件均强于当年建国之初的新加坡。新加坡人以聪明和才智，仅用了一代人的努力，就白手起家打造出了如今的繁华景象，海南岛完全可能发展得比新加坡现有的局面更好。新加坡的发展经验能给到海南很多启示，可以帮助海南岛在财税体制建设方面少走弯路，充分利用财税政策建设海南自贸港，为海南本岛带来经济腾飞的契机。