建议用碳排放的双控指标替代能耗的双控指标——全国政协经济委员会副主任、中国发展研究基金会副理事长 刘世锦在 2021 中国国际金融年度论坛上的发言

碳达峰碳中和目标提出以后，对国内外产生的影响很大，这既是中国作为一个负责任大国应该对国际社会承担的责任，更体现了我国经济社会发展全面绿色转型的内在要求。简单地说，这个转型并不是别人让我们转，而是我们自己必须要转。分步实现碳达峰碳中和目标将会对我国经济社会发展带来广泛深刻和长远的影响。概而言之，这将会带来产业结构的重大调整，将会提供一个重大的技术创新和投资机遇，一场配套的制度变革和创新，一次生活方式、生产方式、发展理念发展方式的系统性重大变革。

我想结合近一段时间我们调研看到的情况和在落实双碳目标过程中出现的情况，讨论三个问题。

第一，减碳不能单打一，而应该从我国现阶段国情出发，坚持降碳、减污、增绿、增长四位一体协同推进。因为中国总体上还是发展中国家，我们与发达国家有重要区别。发达国家已经度过了工业化的高峰期，所谓碳已经达峰了，污染的问题基本上也解决了。因为发达国家主要以服务业为主，生态环境总体上比较好，特别重要的是，发达国家经济已经进入成熟区。简单说，“苹果已经熟了，你让它高增长也增长不起来。”但是中国是不一样的，我们除了碳的问题之外，环境污染生态破坏问题依然突出。更重要的是，我们有必要也有潜力继续保持较快的经济增长。

有些同志会问，“这样说会不会影响降碳？”不会，这只会增强降碳，不会减弱。我举个例子，比如经济学的外部性问题，碳减排和常规污染物治理的外部性有很大的区别。比如，酒店要排出一些受到污染的水或者空气，治理污染压力很大，周边的老百姓要求治理的积极性很高。但是碳减排成本是自己的，好处是全世界的，所以一般而言大家积极性都不高。碳减排和常规污染物的减排具有同源性，同样的污染物，既排碳也排常规污染物。从深圳的经验来讲，同源性达到百分之七八十以上。降碳治污、协同治理实际是用治污比较高的积极性来带动积极性相对比较低的减碳，利用同源性把这两件事情同时推进。我们注意到，在深圳的协同治理处理得相当好。再比如，生态修复、植树造林可以增加碳汇，而碳汇可以中和碳排放。更重要的是，绿色增长，特别是发展绿色技术，大力促进高生产率、低排放或者零排放低成本的绿色技术的创新和推广，既能促进经济增长，也有利于降碳减污增绿。

第二，减碳不能搞“运动式”。近期中央财经委会议指出不能搞运动式减碳。最近，我到地方调研。地方的一些领导同志反映最近短期的减排压力很大，甚至影响到了短期的经济增长，也有些报道讲有些地方为了完成减排指标拉闸限电，现在还是夏天有些地方空调都开不了了，这种情况不普遍，只是个别情况，但是需要关注，因为这反映了一种倾向。还有一种情况，现阶段我们推动减排主要采取的还是由上而下、层层分解任务目标，用行政性手段实施。当然有些同志说咱们又没有别的办法，短期来看只能如此，找不到什么更好的办法。这条办法的优点是短期内行动比较快，也可能取得成效，但问题是指标分配是否合理，还有搭便车实施成本较高，平衡性较差等等。

我们应该明确实现碳达峰碳中和目标关键是用绿色技术替代传统技术，要减少碳排放，而不是减少生产能力，不是降低增长速度，更不是在不具备绿色技术的情况下人为打乱正常的供求秩序。在这个过程中，一定要遵循绿色转型规律和市场规律，否则很可能好事不一定能办好。通常我们讲破旧立新，旧的不去，新的不来，但是在绿色转型这件事情上我以为应该是新的不来，旧的不去，这就是最近财经委会议中特别强调的“先立后破”，我们着眼点还是要放到形成新的绿色供给能力上，确保产业供给安全的前提下实现平稳地转化。

第三，减碳不能指标错位。近期有一个有争议，即用能耗总量和强度双控的指标实现双碳目标是否合理有效。我们到地方上做调研，目前地方为了实现双碳目标，抓手就是能耗的双控。提出能耗双控的指标是为了鼓励节能，提高能效，限制过度用能，以尽可能少的能源消耗支持经济社会持续发展，这个初衷无疑是正确的，但是对于实现双碳目标有两个问题需要讨论。

一个问题是节能并不等同于减碳，同样的能源消耗既可以是高碳的也可以是低碳甚至零碳的，我们的目标是在保证必要能源供应的前提下通过调整能源结构，用低碳或者零碳能源替代高碳能源，逐步降低碳的含量。我们国家目前人均收入水平刚过 1 万美元，到2035 年根据我们的规划，我们要达到中等发达国家的人均收入水平（按现价美元算 3 万多美元甚至 4 万美元左右）——1 万美元到 3、4 万美元，我们还有相当大的增长空间。其中包括我们的人均能耗，特别是人均电耗，还有较大的增长空间。所以如果能源控制总量控制不当，制约了应有的经济增长速度，同样不符合发展的初衷。

另外一个问题是撇开碳排放和常规污染物排放等问题，能耗总量和强度控制到底是用什么办法来处理比较好，是用行政性的办法还是用市场的办法。在这种情景下能耗双控指标实际上是一个成本控制的问题，因为包括能源在内的投入品到底如何用、用多少，只有作为当事人的企业才有可能搞清楚做出正确决策，政府在宏观层面是很难把握得住的。举例来说，近年来光伏发电成本已经相当低了，如果某个企业用这类绿电生产一种高技术含量附加价值的产品，它即便能耗高一点，但因为产生的效益更好，算总账还是合算的。

我们建议加快创造条件，用碳排放的双控指标（碳排放总量和强度控制指标）来替代能耗的双控指标（能耗总量和强度双控），以更好地服务于实现双碳目标。当然能耗双控指标还是有用处的，可以作为经济转型的一个评价分析指标。刚才我讲了目前实现双碳目标过程中遇到的问题，但是我们还需要看得更远一点。从如何应对上述问题和挑战出发，当前和今后相当长一段时间应当着力抓好一些对绿色转型打基础利长远的工作。

所以下一步重点是要推动两个创新：一个是技术创新，再一个是制度创新。实现碳达峰和碳中和从根本上来讲要靠绿色技术驱动，要大规模系统性的换技术，也就是用绿色的技术把那些不太绿的技术（灰色的、黑色的技术）和非绿色的技术换下来。这些绿色技术，我提了三个目标：它应该是高技术含量和高生产率的；少排放或者零排放的；与传统产业相比一定要有相当强的竞争力，成本低的。所以要实现这三条，有些同志讲可能很难，其实是可以做到的。

以光伏产业发展为例，如果在十年前说光伏发电和燃煤发电成本有竞争大家可能感觉不现实，但是在过去十年的时间里光伏发电的成本降低了 80%～90%，现在成本已经低于传统的燃煤发电了。我听有些业内人士讲今后几年时间光伏发电的成本还有可能有较大幅度地降低，所以我刚才讲的那三个目标是有可能实现的，这是下一步我们创新的重点。过去主要是提高生产率，以后重点是低碳零碳、低成本，创新可以做出很多我们过去认为很难做到，甚至做不到的事情，所以重心是要发生转变的。

讲技术创新首先是要推广那些已经成熟应用以后能够产生明显的社会效益和经济效益的技术，同时要加快形成激励绿色技术创新推广的体制机制和政策环境，过去讲绿色创新和经济增长的关系，我们一般认为这两者之间是相互冲突的，比如有些同志讲现在开始环保、绿色发展，可能会影响经济增长，这个情况过去确实发生，因为我们过去的绿色技术、绿色创新重点是在做减法，主要是清除污染，下一步绿色技术重点是做加法和乘法，比如低碳和零碳的新技术研发和产业化，有研究认为会带来百万亿级别的聚集量投资，这个增长空间我们不搞绿色发展是不可能有的。

关于制度创新，我想提出一个基本问题。在绿色发展中，市场要不要、能不能起作用，特别是起一个决定性作用。目前来看，客观地说还做不到，还有相当大的距离，但是随着我们进入碳中和目标下的绿色转型期以后，我们必须要做体制转型，我们应该而且通过努力有可能形成由市场起决定性作用的这样一个微观基础，制度创新需要做的事情很多，一项基础性工作就是要建立碳账户和绿色责任账户，首先是要推动碳核算和生态核算，我特别强调核算是绿色转型的基础，不论是行政性的办法还是市场性的办法，前提是把账要算清楚，而且要有一套科学的算证方法，这件事情很重要，很紧迫，迄今仍然是一大短板，但是目前没有引起足够的关注。碳排放的双控指标目前实现起来也是有难度的，原因在缺少一个必要的核算基础。

发展绿色金融面临的一个突出问题是绿色的标准问题，何为绿色，很大程度上也是绿色核算的问题。我以为目前绿色核算方面的重视程度和研究进展显然不适应绿色金融发展的需要，所以下一步我们在碳核算生态核算的基础上，第一步先建立起碳的账户和生态账户，再形成包括碳减排、常规污染物防治、生态修复和经济增长四个要素在内的各级政府包括国家省市区、各个企业、每个人在内的绿色账户，确定承担的绿色责任，从经济学的角度就是界定产权和责任，这是市场起作用的基础。各人自扫门前雪，这个世界就会很清洁，应该鼓励各地积极开展这方面的探索创新。通过绿色责任账户把国家的碳中和目标分解落地，推动绿色转型，扎实有效地取得进展。