学前教育设施的“千人指标”优化研究——以南宁市为例

张航 谢华 封煜光

广西大学

规划配置指标的确定是规划师在编制幼儿园设施布局规划时的重要依据，只有在科学合理的规划配置指标体系的指导下，规划布局方案才有可能是科学合理并符合当地实际需求的规划方案，所以确定科学合理、符合当地需求的配置指标是完成幼儿园设施规划布局的重要前提。

目前，“千人指标”是我国公共服务设施规划编制工作中最常使用的配置指标之一，但多数地区的“千人指标”多是根据地方各部门收集的数据总结而来及规划师们根据自身经验主观判断该数值是否符合该地方或城市的发展需求，缺乏科学合理的推算方法，由此导致了许多问题。本文以南宁市为例，基于国家相关规范及南宁市控制性详细规划中的“千人指标”，通过人口出生预测法对南宁市幼儿园设施的“千人指标”进行验证，以幼儿的毛入园率的高低对南宁市幼儿园设施的“千人指标”进行调整。基于此尝试总结适宜城市学前教育设施布局规划的“千人指标”的研究方法。

一、公共服务设施“千人指标”的现状问题分析

（一）“千人指标”缺乏科学计算

对于“千人指标”的制定方法，多是根据地方各部门收集的数据总结而来，也有一些是直接移植其他城市的标准，存在跟本地社会人口发展不相符的情况，可能提出超乎或落后自身发展水平的规划指标，使得该指标所做规划在实施中遇到困难。另外，也存在规划师们根据自身经验而导致主观判断该指标的数值是否符合该地方或城市的发展需求，存在一定偏差。

（二）“千人指标”存在时效性问题

现行的“千人指标”还存在时效问题。目前，很多地区和城市的“千人指标”都是较早确定的，近年来基本无调整。笔者翻阅文献资料发现，一般是在进行控制性详细规划时，规划师及学者们可能会针对此地区的发展现状重新修订该地区的千人指标，证明各城市给定的千人指标与实际需求存在一定出入，已经不能满足人们对公共服务设施的使用需求。

（三）面对人口的不确定性增长缺乏弹性空间

由于城市人口的大幅增加，城市建设以“摊大饼”的方式向外扩张，城市居住用地空间布局也随着城市的发展不断扩张。这就导致原来的郊区、城乡结合部很快地变成了城市主城区的一部分，由此也带来了“城中村”及城乡结合部这样的非正式的城市居住空间，而这类居住空间往往住着外来务工人员等大量快速流动的人口，硬性的“千人指标”很难适应其大量快速的流动人口需求。

二、优化幼儿园设施“千人指标”的工作思路

清晰的工作思路能较好地指导工作的进行，因此在优化调整幼儿园设施的“千人指标”时应先确定指标调整的工作思路。

此次幼儿园设施的“千人指标”优化研究，首先应基于该地区或城市原有的幼儿园设施“千人指标”上进行优化调整，因为原有“千人指标”经过控制性详细规划的实例验证，具有一定的科学合理性。再根据对该地区或城市近五年的人口数据的资料统计，运用出生人口预测法计算出适合该地区人口发展情况的“千人指标”值，对现行的“千人指标”值进行优化修改。然后，应根据该地区幼儿毛入园率的高低对游湖修改后的“千人指标”进行调整，最终得到适合该地区人口发展的幼儿园设施“千人指标”。

三、幼儿园设施“千人指标”预测方法

（一）国家相关规范及南宁市控制性详细规划的“千人指标”

首先对国家涉及幼儿园配建的相关规范及南宁市控制性详细规划中的“千人指标”进行指标统计。根据南宁市政府于2018年颁布了《南宁市第三学期学前教育行动计划（2017-2020年）》，其中指出南宁市幼儿园建设标准应按《幼儿园建设标准》（建标175—2016）执行。按照《幼儿园建设标准》（建标175—2016）中第八条“幼儿园的建设规模应根据服务人口数量确定，并与区域经济发展水平相协调”及幼儿园建设规模分类表中要求，城市幼儿园设施的“千人指标”为30人/千人。

笔者在南宁市规划相关部门了解到，南宁市控制性详细规划中学前教育设施（幼儿园设施）的“千人指标”：旧城区（快环以内）为26座/千人，新城区（快环以外建成区）为40座/千人。

（二）以出生人口预测法验证南宁市幼儿园设施的“千人指标”

千人指标的预测一般有基于现状趋势外推法、基于出生人口预测法以及基于各学龄段人口趋势推导法。在此次研究中，将选用出生人口预测法对南宁市幼儿园设施的“千人指标”预测推算，对南宁市现行幼儿园设施的“千人指标”进行修正与完善。

目前，教育设施的专项规划期限一般为15年，此次研究采用分期预测法，将规划分为近期、中期和远期规划，基于南宁市近五年人口数据进行分析研究，结合我国未来人口发展的国情及政策，对南宁市江南区近期（2020-2024年）、中期（2025-2029年）、远期（2030-2035年）的学位需求总量进行推算，最后确定南宁2034年南宁市江南区幼儿园学位需求总量。

1.出生人口预测法推算“千人指标”

出生率又称为粗出生率（Crude Birth Rate）。一定时期内（通常指1年内）平均每千人中出生人数的比率，它反映一定时期内人口的出生水平。

出生率（P）=年出生人数（B）/年平均人数（M）×1000‰

年出生人数（B）=出生率（P）×年平均人数（M）×1000‰

出生人口预测法是根据城市近五年或十年的市区年自然增长率r和机械增长率h，规划期内任意年的规划人口Mn以及规划基准年年平均人数m，n则为规划期内任意年，即可以得到规划期内市区内任意年的规划人口Mn=m×（1+r+h）n-基准年。结合预测时期内的出生率P，进而就可推算出当年的年出生人数Bn=Mn×Pn。

通过出生人口预测法对学位需求总量的预测是要确定规划期末前3～6年每年出生的人口，然后将出生人口加和即可得到这几年幼儿的出生总数。

根据出生人口预测法可以得到规划期内任意年的新生儿数。研究对象为3～6岁儿童（不含6岁），若规划期限到n年，需计算出规划期末前3年的出生人口数（Bn-3、Bn-4、Bn-5），到规划期末3～6岁的儿童为这三年出生人口数总和G，则G=Bn-3+Bn-4+Bn-5。

规划期末城市有部分流动儿童，在幼儿园的学位需求总量上应预留出一定的弹性增长率b，则规划期末城市学龄前儿童共G=（Bn-3+Bn-4+Bn-5）×（1+b）。

规划期末学龄前三年幼儿占总人口的千人数，即千人指标Q：

Q=（Bn-3+Bn-4+Bn-5）×（1+b）/m×（1+r+h）n-2015×1000‰

=（Mn-3×Pn-3+Mn-4×Pn-4+Mn-5×Pn-5）×（1+b）/m×（1+r+h）n-2015×1000‰

通过上诉推导过程计算出来的“千人指标”是以城市现状人口为基础，结合城市近五年的人口变化情况得来的指标，更符合城市发展需求。

2.出生人口影响因子分析

由出生人口预测推算公式可以看出，城市的幼儿园学位需求总量和城市人口的出生率、自然增长率、机械增长率及预留人口增长的弹性空间是有着极大关联的。因此，统计南宁市近五年市区人口出生率、自然增长率、机械增长率和流动人口数据，并研究其未来变化趋势。

（1）出生率和自然增长率

统计南宁市近五年的出生率和自然增长率，见表1。

表1 南宁市市区近五年常住人口的出生率和自然增长率统计表

根据南宁市市区人口相关数据显示，南宁市近五年的出生人口和出生率在2017年达到峰值，2018年开始下降。主要原因有三：一是我国长期的低生育率会导致高度的老龄化和人口衰退，中国人口负增长时代即将到来；二是二胎政策影响减弱和已婚育龄妇女规模持续下降；三是九零后成为了生育主体，他们的生育观念、生育意愿也随着工作、生活的压力发生了巨大改变。这些因素都导致了出生率的下降，而随着我国逐步步入老龄化社会，自然增长率也随之下降甚至进入负增长阶段。

以南宁市市区人口近五年的出生率为基准，结合南宁市出生率及自然增长率近五年的变化趋势对南宁市未来人口的出生率、自然增长率进行预测取值：南宁市近期规划出生率取10.0‰～11.6‰，自然增长率取4.0‰～6.1‰；南宁市中期规划出生率取9.0‰～10.0‰，自然增长率取2.0‰～4.0‰；南宁市远期规划出生率取8.5‰～9.0‰，自然增长率取0‰～2.0‰。

（2）机械增长率

统计南宁市市区近五年迁入人口、迁出人口及机械增长率，见表2。

由以上数据可以看出，南宁市市区的机械增长人数每年都为正增长，且一直处于上升趋势。2017年南宁市开始实施户口迁移新政，进一步放宽了落户条件，迁入人数更是大幅增长。由此可以合理预测，未来南宁市的迁入人口将会随着政策的放宽逐步增长，而机械增长率也会随之提高。

以南宁市市区近五年的迁入人口、迁出人口和机械增长率情况为基础，结合南宁市落户政策未来的发展趋势，对南宁市未来的机械增长率进行预测取值：南宁市近期规划机械增长率取18.0‰～20.0‰；南宁市中期规划机械增长率取20.0‰～23.0‰；南宁市远期规划机械增长率取23.0‰～25.0‰。

表2 南宁市市区近五年的迁入人口、迁出人口及机械增长率统计表

（3）流动人口

统计南宁市市区近五年人口净流入情况及其在年平均人数中的占比，见表3。

表3 南宁市市区近五年的流动人口情况统计表

据南宁统计局统计，南宁市市区的流动人口在最近五年内一直处于净流入状态，但逐年递减。因此，在制定幼儿园设施规划时也要充分考虑当地的流动人口，尽量避免发生幼儿园设施供不应求或供大于求的情况。

以南宁市市区人口近五年的流动人口为基准，结合南宁市流动人口近五年的变化趋势对南宁市未来流入人口在年平均人数中占比进行预测取值：南宁市近期规划流入人口在年平均人数中占比取8.0%～10.0%；南宁市中期规划取6.0%～8.0%；南宁市远期规划取5.0%～6.0%。

3.根据出生人口预测法计算南宁市幼儿园设施的“千人指标”

南宁市江南区幼儿园设施的布局规划有效期限为15年，以2019年为起始年，5年为一个周期，分为近期、中期、远期规划。根据出生人口预测法计算南宁市江南区幼儿园设施的“千人指标”，可得：近期规划南宁市幼儿园设施的“千人指标”为38～45座/千人；中期规划南宁市幼儿园设施的“千人指标”33～40座/千人；远期规划33～37座/千人。

对比南宁市控制性详细规划现制定的幼儿园设施“千人指标”数值：旧城区26座/千人，新城40座/千人的标准规范。可以看出，南宁市旧城区的幼儿园设施“千人指标”已不再适用，应取33～37座/千人，而新城区的40座/千人的指标则可继续沿用。

4.根据幼儿的毛入园率的高低对“千人指标”进行调整

未来，我国必定实现幼儿毛入园率100%。但是，目前鉴于各省、区、市之间的学前教育现状水平存在差异的情况下，在制定不同地区或城市的“千人指标”时，需结合当地现状的指标为制定基础，再通过地区的毛入园率对“千人指标”进行调整。

①现状毛入园率达95%及以上的地区，制定幼儿园设施的“千人指标”时，可在现状指标的基础上作适当微调。

②现状毛入园率在85%～95%的地区，可根据本地区的发展情况，在幼儿园设施的“千人指标”的基础上提高5%～15%。

③现状毛入园率低于85%以下的地区，应该在该地区内加大对学前教育的扶持力度，在经费及建设方面都应保证对学前教育的支持。这些地区应为以后提高毛入园率考虑，在幼儿园设施的“千人指标”的现状基础上提高15%以上。

南宁市毛入园率在2017年已达95.78%，因此，南宁市市区幼儿园设施的“千人指标”微调即可。在上一小节完善指标时已留有一定的弹性空间，所以在此不作微调。

四、结语

重新审视传统的学前教育设施的布局规划所存在的问题可以看出，制定合理的学前教育设施的“千人指标”是保证教育资源分配合理公平与充分利用的前提条件。通过对幼儿园设施“千人指标”的优化调整，能够有效解决幼儿园设施供不应求或供大于求的情况，避免教育资源浪费、资源分配不合理等现象发生，同时也为幼儿园设施的布局规划奠定良好的基础。作为一名规划工作者，我对教育设施指标体系的优化与完善的进一步探索也将持续进行。