技能型社会建设背景下1+X证书制度推进价值、问题及策略

于进亮 魏光泽

关键词 1+X证书制度;技能型社会;书证融通;职业教育;评价机制

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2021）31-0040-06

2019年1月，《国家职业教育改革实施方案》（简称“职教20条”）印发，部署了今后一个时期国家职业教育改革的若干举措[1]，职业教育发展走上了提质培优、增值赋能的快车道。2021年全国职业教育大会首次提出建设技能型社会的理念，描绘了“加快建设国家重视技能、社会崇尚技能、人人学习技能、全民拥有技能的技能型社会”蓝图。技能型社会是技能的社会化体系[2]，反映社会对技能的根本需求，是符合时代要求的教育和社会革新理念，其核心目标是通过相关社会组织与要素的改革提升全体公民的技能水平，进而为经济发展和社会进步提供强有力的人力资源支撑[3]。从技能形成理论看，技能型社会应丰富技能形成路径，提升技能形成效率。从劳动经济学看，技能型社会应推动劳动者从初级劳动市场进入次级劳动市场，助力劳动者掌握发展主动权、实现多样化成才[4]。从马克思主义唯物史观出发，瞄准当前社会人力资源供给侧结构性矛盾，建设技能型社会的本质是高效推进社会中人的技能的丰富和全面发展，关键是更好地培养社会需要的高素质技术技能型人才，基础和前提是建立完善的技能型社会教育体系。职业教育是技术技能人才的核心供给方，是技能型社会教育体系的重要组成部分，丰富、完善技能型社会教育体系是职业教育的重要任务和方向。作为“职教20条”的重要内容，1+X证书制度是职业教育重大制度创新，是国家系统推进技能人才评价制度改革、优化类型教育特色、推动现代职业教育高质量发展的重要抓手，也必将成为建设技能型社会的重要着力点。

一、技能型社会建设背景下1+X证书制度推进的价值

全國职业教育大会提出建设技能型社会，要把技能作为强国之基、立业之本、生存之道，让职业教育“长入”经济、“汇入”生活、“融入”文化、“渗入”人心、“进入”议程，归根结底，是要进一步促进教育链、人才链与产业链、创新链有效衔接、互融互通。1+X证书制度在弥补职业院校办学不足、提升学生就业竞争力、推动技能评价改革、落实育训并举职责和探索产教融合新路径等方面具有重要现实意义，有利于增强职业教育、职业院校和技能人才的适应性，推动技能型社会建设。

（一）增强职业教育适应性，提升职业教育质量

职业教育是注重技能培养的实践教育，是面向市场的就业教育，1+X证书制度的稳步推进进一步增强了职业教育适应性。一是打破“唯学历”的培养倾向。传统职业教育过于重视学历提升的人才培养目标，客观上造成了技术技能人才缺乏动手能力，无法满足用人单位需求。1+X证书制度把职业技能等级证书作为学历证书的重要补充，将高质量的标准融入职业教育人才培养过程中，以社会化机制倒逼职业教育在技术技能人才培养方面的不足，有利于增强职业教育的适应性。二是促进产教融合，完善职业教育培养链。职业教育与经济、民生、就业等息息相关，作为职业技能等级证书的评价主体，1+X证书制度中的培训评价组织来自行业一线，在把握行业前沿、产业链条、企业需求、市场信息、人才供需等方面的敏锐性远优于职业院校。因此，1+X证书制度为职业教育在技术技能人才培养方面更好地适应产业需求提供了新的重要引擎，为更高水平的区域产教融合育人模式提供了新的思路。三是完善技能人才评价制度。1+X证书制度引入了新的评价主体对人才的技术技能进行评价，优化了职业院校既当“教练员”又当“裁判员”的培养模式，推动职业教育进一步实现“教考分离”，提升人才培养质量，同时也填补了“放管服”改革分批取消职业资格证书后相应领域的技能评价空白。

（二）增强职业院校适应性，提升职业院校实力

习近平总书记在致第39届国际标准化组织大会的贺信中指出，“世界需要标准协同发展，标准促进世界互联互通”。职业教育同样也需建立以标准为代表的“通用语言”，1+X证书制度有利于推动职业院校技能人才培养质量标准的优化和完善。一是统一教学保障标准，高效优化教学组织实施。当前职业院校人才培养水平差距较大，很大程度上是教师队伍、教学条件等方面的支撑度不一致所致。1+X证书制度在一定程度上设计了统一的教学保障标准，借助培训评价组织凝聚行业、企业和院校资源，帮助一大批教师通过师资培训提升教学能力、更新教学理念，同时将新技术、新知识、新标准及时融入教学资源，统一向相关职业技能等级证书试点学校开放，有效弥补职业院校办学力量不足。二是统一人才评价标准，便于横向对比人才培养质量。职业技能等级证书是通过性评价，由培训评价组织根据产业发展需求统一评价标准，客观地对参加评价人员进行量化考核。此举有利于院校结合相关指标发现差距、找准目标、查漏补缺，进而优化职业院校人才供给侧结构性改革，加快培养建设技能型社会的主力军。

（三）增强技能人才适应性，提升人才培养水平

2021年发布的《中国职业教育发展大型问卷调查报告》显示，社会认可度和人才培养质量是当前职业教育发展面临的最大困难[5]。随着1+X证书制度的持续推进，制度在增强技能人才培养适应性方面的正向作用愈发凸显。一是制度设计重视学生获得，补充学生技术技能不足。建设技能型社会的战略释放了推动学历型社会向技能型社会转变的信号。职业技能等级证书客观反映了获取者在相关职业活动领域的技术技能水平，获得过程也是学生对照行业需求补充所学专业领域相关的技术技能、实现专业素质提升的过程。二是促进个体技能的全面发展，提高就业竞争力。职业院校学生可根据自身情况在获得学历证书的同时自主选择多类职业技能等级证书，既可拓展学生专业所学的局限性，促进学生进一步成长为高素质复合型技术技能人才，亦可增强学生的多岗位适应性，助力毕业生“长技能、好就业”。同时，1+X证书制度在一定程度上解决了企业因高素质技术技能人才不稳定等原因造成的培训内生动力不足等问题，有利于技能型社会的形成。

二、1+X证书制度实施的现状及问题

（一）1+X证书制度实施的现状

1+X证书制度试点工作启动以来，政策制度日趋完善，各环节工作平稳有序推进，证书含金量和认可度持续提升，以1+X证书制度为载体推动院校发展、教师成长、学生成才的改革成效显著。

1.政策制度日益完善

一是加强顶层设计，整体制度架构逐步明晰。先后印发《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》《职业技能等级证书监督管理办法（试行）》《关于扩大院校毕业年度毕业生参加职业技能培训有关政策范围的通知》等文件，系统部署1+X证书制度试点工作，总结经验，探索模式。二是坚持问题导向，重点难点问题及时破解。先后出台《关于推进1+X证书制度试点工作的指导意见》《关于进一步做好在院校实施“1+X证书”制度试点有关经费使用管理工作的通知》等文件，重点就解决试点工作机制、师资培训、经费使用、监督管理等重难点问题明确政策措施。三是强化过程管理，政策配套文本日趋完善。通过研制《关于发布职业技能等级证书编码规则（试行）及证书参考样式的公告》《职业教育培训评价组织遴选与监督管理办法（试行）》《职业技能等级标准开发指南（试行）》等文件，对证书编码规则、证书参考样式、培训评价组织遴选、职业技能等级标准开发等进行规范。

2.证书覆盖面不断扩大

先后发布四批次培训评价组织和职业技能等级证书，遴选产生447个证书。其中，第一批涉及5家培训评价组织的6个证书，第二批涉及10家培训评价组织的10个证书，第三批涉及63家培训评价组织的76个证书，第四批涉及270家培训评价组织的355个证书。证书涵盖了农林牧渔、制造、建筑、金融、教育等行业，涉及5G、新能源、智能制造、工业互联网、新基建等新兴领域，基本覆盖新职业、新业态、新技术所涉及领域。其中，信息传输、软件和信息技术服务业涉及的证书最多，占比33.3%;制造业次之，占比21.5%。随着试点的不断深入，证书对接职业教育专业基本实现了专业大类的全覆盖，其中电子信息、装备制造、财经商贸专业大类的证书数量位居前列，分别占比30.6%、16.8%和14.3%。

3.试点参与度持续提升

坚决落实国家改革部署，国家教育行政部门统筹指导，各地教育行政部门迅速行动，部省协同推进的工作机制逐步健全，依托省域力量指导院校试点的工作格局逐步形成。一大批行业企业、研究机构等社会组织持续关注并积极参与1+X证书制度试点工作，特别是华为、阿里巴巴、腾讯、百度、中车等相关领域龙头企业申请成为培训评价组织，极大提升了培训评价组织的有关行业代表性。以第四批为例，近1000家社会组织申报参与试点工作，入围的培训评价组织中企业254家，占比94.1%;研究机构（含研究机构类企业）25家，占比9.26%;行业组织7家，占比2.59%。改革试点累计覆盖4000多所院校，参与试点学生超过300万人，以1+X证书制度推动职业院校高质量发展的良好氛围已经形成。

4.职业院校教学改革成效明显

1+X证书制度设计的目的之一就是通过引入职业技能等级证书，形成“鲶鱼效应”，倒逼职业院校教育教学改革，真正实现职业教育的“五个对接”。职业院校以1+X证书制度为抓手，扎实推进教师、教材和教法改革，教学组织形式发生了显著变化，以探索“岗课赛证”融合模式为重点，改革成效初步显现。一大批教师通过参加试点有关师资培训，更新了教学理念，学习了新技术，掌握了真本事，成长为名副其实的“行家里手”，教学内容更加贴近企业需求实际。融入行业最新技术与成果，通过引进、自主开发、与培训评价组织合作开发等形式，一大批高质量的新型活页式、工作手册式教材以及数字化教学资源进入校园。职业院校在国家专业教学标准和相关制度的指导下，结合职业技能等级标准，不断优化教学组织实施，完成了新一轮专业人才培养方案和教案的修（制）订工作，扎实推进了书证融通，形成了一大批紧贴行业转型升级、契合区域产业发展、兼具学校办学特色的专业人才培养方案。

（二）1+X证书制度实施的问题

深化1+X证书制度改革，是实现现代职业教育高质量发展、推动技能型社会建设的重要举措。根据国家对试点工作的总体要求以及试点方案的部署，1+X证书制度试点即将转入常态化、系统化推进阶段。新阶段1+X证书制度在顶层设计、工作推进、书证融通、监督管理等层面仍然面临着一些亟须解决的关键问题。

1.顶层设计需要进一步统筹

“职教20條”明确：国务院、人力资源社会保障部门、教育部门在职责范围内，分别负责管理监督考核院校外、院校内职业技能等级证书的实施[6]。2019年4月，人力资源和社会保障部、教育部印发《职业技能等级证书监督管理办法（试行）》，明确院校外、院校内职业技能等级证书按照“三同两别”原则管理。尽管“职教20条”明确了教育部、人力资源和社会保障部关于证书制度的分工，证书监督管理办法等制度也对这两个部门主导的职业技能等级证书管理进行了统筹，但在实际推进过程中跨部门协调难度较大，政策沟通较少，容易形成“各自为战”的局面。需要在顶层设计上进一步统筹，打好“组合拳”，下好“先手棋”，真正落实“三同两别”内涵，回应好“国家重视技能”的技能型社会要求。

2.工作推进机制需要进一步优化

1+X证书制度是新的制度设计，业务性强，试点初期主要由教育部相关部门推动各地实施。与人力资源和社会保障部门相比，教育部门在工作机制、队伍建设和评价模式等方面还未成体系，实践经验相对缺乏。一是证书收费标准核定机制有待完善。根据现行规定，培训评价组织可在相应上限范围内提出考核费用，与省级教育行政部门、试点院校具体协商确定，实际操作难度较大。二是证书工作推进进度不平衡。高职院校推进情况普遍好于中职和本科院校。三是证书没有实现全面覆盖。如信息技术类专业相关证书较多，而其他部分专业学生无证可考。随着证书规模的不断扩大，需要进一步优化工作机制，加强工作力度，保障1+X证书制度快速、高质量推进，营造好“社会崇尚技能”的技能型社会氛围。

3.监督管理需要进一步加强

虽然在前期制度设计和实施中始终强化风险防控，配套出台了多个规范性办法和文本，但随着参与试点的培训评价组织和证书不断增加，实施过程中工作不规范、履责不到位、推进效率低等风险持续增大。如部分证书配套资源不足，配套教材和学习资源开发进度缓慢，相关培训评价组织难以提供高质量的培训指导;个别培训评价组织存有以营利为目的之嫌，考核站点设立门槛高，要求购置的配套设备费用高、数量要求多，易造成资源闲置和资金浪费等，亟须完善全方位、多层次的1+X证书制度监管机制和体系，强化“人人学习技能”的技能型社会制度保障。

4.书证融通实施需要进一步落地

书证融通是院校落实1+X证书制度的关键。全国职业教育大会强调，要将职业技能等级标准等有关内容融入课程教育，促进职业技能等级证书与学历证书相互融通。从实际推进情况看，部分学校对试点工作缺乏统筹规划，“重申报、轻实施”现象突出，尤其在书证融通方面的探索、研究较少，缺乏“实招、硬招”。部分试点院校过分看重报名数和通过率，在实施过程中出现“广撒网”“一刀切”“全员考”“掐尖考”等现象，背离了1+X证书制度的设计初衷。扎实推动书证融通落地，才能进一步彰显以1+X证书制度全面推动职业院校教育教学质量的改革红利，支撑好“人人拥有技能”的技能型社会发展目标。

三、技能型社会建设背景下1+X证书制度推进策略

当前全球要素资源重组、经济结构重塑、竞争格局变化，国家现代产业体系转型升级也进入深水区，结合国际国内形势，建设技能型社会恰逢其时。职业教育肩负着为国家相关产业从价值链中低端向中高端升级输送“高适应性”人才的重要使命，已经进入从“以量谋大”到“以质图强”的新阶段。1+X证书制度是提升技能人才培养质量，彰显职业教育类型特色，推动培养高素质技能人才、能工巧匠、大国工匠工作纵深发展，促进技能人才服务国民经济和社会发展的重要制度创新。1+X证书制度要坚持统筹协同、深化推进，回应好建设技能型社会的时代要求。

（一）宏观统筹，进一步凝聚部门合力

探索实施1+X证书制度是落实国务院“放管服”改革，推动证书制度改革的要求，也是促进技术技能“进入”议程、彰显职业教育类型特色的重要手段。推行社会化职业技能等级认定是证书制度改革的目标。“职教20条”明确了教育部和人力资源社会保障部在证书制度改革中的职责分工，在同一改革目标的指引下，两部门牵头，会同相关部门在顶层设计上加强政策统筹，在推进实施上保持步调一致。一是要充分发挥国务院职业教育工作部际联席会议制度的优势。将“职教20条”关于1+X证书制度有关工作的部署落实到位，加大跨部门协调力度，协调解决制度改革过程中的关键堵点，强化配套政策的顶层设计和宏观统筹。二是要加强教育部门及人力资源和社会保障部门的协同。针对技术技能人才成长特点，发挥各自优势，在实施层面优化政策设计，加强工作配合，促进教育资源合理配置，形成改革合力。三是要加强教育部门之间的协同。进一步明确责任分工，构建完善的工作体系，破解试点工作中经费投入、监管机制、工作推进、院校运行等层面的关键问题，持续推动教师素质提升、教材改革、教法创新。四是要进一步健全政府指导、社会参与机制。挖掘社会参与职业教育动力，发挥市场调节能力，持续提高职业技能等级证书公信力，推动落实1+X书证融通建设，通过1+X证书制度实施，助力技能型社会职业教育体系建设，切实增强职业教育适应性。

（二）协同推进，进一步落实制度设计

建立高效的工作推进机制是1+X证书制度有效实施的前提，是确保通过1+X证书制度实施促进技术技能“汇入”生活、进一步增加社会技能含量、夯实国家技能积累战略根基的基础性保障。1+X证书制度作为一项全新的系统性改革，需要在各个环节上协同推进。一是要加强制度和配套政策宣传、解讀。面向培训评价组织，以完善职业技能等级标准为核心，重点做好业务培训、指导和监管，真正发挥第三方评价的作用。面向试点院校，重点做好制度和配套政策的解读，推动职业技能等级标准融入专业人才培养方案，切实提升院校“三教”改革成效。二是要充实工作力量，成立专门工作机构。教育部门应整合现有工作力量，依据制度设计梳理工作流程，对应主要工作环节组建专门部门。同时进一步提升信息化应用水平，提高工作效率。三是要持续优化工作推进机制。进一步厘清国家层面、省级层面、培训评价组织和试点院校的职责分工，确保“责、权、利”相统一。面对艰巨的改革任务，用“一盘棋”思维系统推进，国家层面重点做好统筹、指导、监督，省级层面落实好属地主体责任，培训评价组织真正肩负起第三方评价的相关职责，试点院校确保制度的落地实施。四是要与时俱进，准确把握技能型社会对现代职业教育的定位与要求。要把好1+X证书制度质量关，进一步研究与现代职业教育体系相适应的1+X证书制度体制机制，回应职业教育高质量发展的现实之需;进一步探索“岗课赛证”融合模式，打造中国特色职业教育综合育人机制;进一步突出类型教育特色，助力职业教育从根本上解决技能型社会对技能的迫切需求。

（三）完善机制，进一步保障证书含金量

职业技能等级证书质量是确保1+X证书制度行稳致远的根本，是1+X证书制度常态化推动产教融合，实现职业教育“长入”经济、成为经济发展重要内生变量的“压舱石”。有效保障证书的含金量，需要进一步完善好五个机制。一是完善证书遴选机制。一方面，国家层面应结合国家战略、产业转型升级和技术技能人才需求，统筹发布职业技能等级证书建设规划;另一方面，在证书分批次遴选过程中，严格依据《职业教育培训评价组织遴选与监督管理办法（试行）》的相关规定，规范遴选程序，严把证书质量。二是构建证书竞争机制。随着证书覆盖面的不断扩大，证书对应专业之间的交叉性也逐步增大，无形中形成了证书间的良性竞争关系。后期应逐步建立相同领域内证书间的竞争机制，真正以市场为导向“优胜劣汰”。三是健全证书监管机制。1+X证书制度是新生事物，推进过程中可能出现各种风险，需要依靠完善的监管机制防患于未然。尽快明确证书监管的主体、分工、程序、流程及重点，落实监管职责，加强事中事后监管，比如国家层面重点监管证书标准和培训评价组织行为，省级层面重点监管区域内证书培训、考核等过程环节。四是建立证书评价机制。明确证书评价主体，研制职业技能等级证书评价指标体系，从证书标准质量、证书实施过程、院校实施成效等多个维度对证书进行评价，同步实施常态化抽测评价，客观评价证书优劣。五是落实证书退出机制。强化证书监管和评价结果的应用，依据《职业教育培训评价组织遴选与监督管理办法（试行）》提出的负面清单，建立分级预警机制，明确证书退出程序。

（四）书证融通，进一步提升院校教学改革质量

书证融通是高质量推进1+X证书制度落地的关键。院校是开展学生培养、培训的主战场，也是书证融通的实施主体。职业院校应从四个层面深化书证融通。一是做好职业技能等级标准与各专业教学标准有机融合。试点学校应结合校情制订校本实施方案，加强对试点专业的统筹指导，将职业技能等级标准有机融合到专业人才培养方案中，整体规划教学内容和课程设置，统筹教学资源，加快教育教学方法改革。二是做好证书技能与专业课程有机融合。一方面，重构好课程体系，拆解职业技能等级标准涉及的知识、素养和技能点，完成教学化处理，同步完成与现有课程知识、技能和素养点的匹配与重组，形成书证融通课程体系;另一方面，加强产教融合、校企合作，发挥好书证融通作为产教融合“催化剂”的作用，校企协同对接社会紧缺产业、紧缺人才、紧缺岗位，将职业技能等级标准贯穿到专业人才培养目标中。三是做好证书培训内容与教学内容一体化设计。将证书培训内容和教学内容分解形成颗粒化教学资源，在教学课表安排、实习实训场地、师资培训、教学模式、教材使用等方面统筹设计，突出职业岗位能力要求，实现一体化教学。四是持续探索行业企业深度参与的学生学习成果评价模式。落实中共中央、国务院2020年印发的《深化新时代教育评价改革总体方案》要求，并以落实1+X证书制度为契机，从评价职业院校学生获得职业资格或职业技能等级证书情况等方面深化职业教育评价改革，探索职教特色鲜明的综合评价模式。

（五）坚守初衷，进一步助力学生成长成才

建设技能型社会需要强有力的人才和技能支撑，而助力学生成长成才正是1+X证书制度实施的根本目的。自觉“融入”技能文化，自发弘扬劳动光荣、技能宝贵、创造伟大的精神，是技能型社会学生成长成才的重要标准。1+X证书制度要实现这一目标需要做好四方面的探索和实践。一是落实标准化培训，规范化颁证制度要求。目前证书涉及面广，涉及企业多，涉及利益源头多，国家和省级层面要严格把控证书培训、考核和颁证流程，学校层面要提高教学培训质量，严格按照标准和流程推进，维护好学生利益，坚决杜绝滥发证、乱培训。二是坚持以学生为中心，杜绝“强制摊派”。职业教育是培养技术技能人才的主阵地，必须坚持立德树人本质，尊重学生成长規律，充分保障学生对职业技能等级证书的个性化选择和获取自主权，更好地培养“适应社会的人和技能”“有创造性的人和技能”。三是进一步对接“学分银行”建设，服务学生终身学习。积极探索制订学习成果认定转换实施细则，指导开展学历证书和职业技能等级证书所体现的学习成果登记、存储、积累、认定、转换工作，探索“以课代考”“以考代课”模式及与新发展格局相适应的学习成果转换体系，促进职业教育的全生命周期贯穿。四是进一步对接产业需求，开展持证学生发展能力追踪与评价。针对持证毕业生群体，依托相关机构开展发展能力追踪与评价，系统分析比对学生就业岗位、薪资水平、可持续发展能力等要素，为深化复合型技术技能人才培养培训模式和评价模式改革提供决策参考，更好地服务学生高质量就业与职业发展。通过现代职业教育发展切实缓解毕业生技术技能与产业需求间的结构性矛盾。

参 考 文 献

[1][6]教育部关于深入学习贯彻《国家职业教育改革实施方案》的通知[J].中华人民共和国教育部公报，2019（5）：64-67.

[2]张弛，赵良伟，张磊.技能社会：技能形成体系的社会化建构路径[J].职业技术教育，2021（13）：6-11.

[3]李玉静.技能型社会：价值意涵与推进策略[J].职业技术教育，2021（16）：1.

[4]石伟平.发展高质量职业教育 建设技能型社会[J].职教通讯，2021（5）：1-2.

[5]曾天山.加快构建服务高质量发展的现代职业教育体系[J].国家教育行政学院学报，2021（5）：45-48.