丹麦针对稀缺资源发出“禁采令”

庄嘉

2021年9月17日，丹麦格陵兰新一届政府对外正式宣称，“计划通过地方性法规的形式禁止铀、钍等稀缺矿物资源的开采，并准备叫停科瓦内湾矿的开发”。

科瓦内湾矿由澳大利亚矿业公司格陵兰矿业拥有，位于格陵兰南部库雅雷克市的一个城镇纳萨克附近。该矿含有大量稀土金属，但也含有放射性铀。当地人担心，如果开采，可能会损害该国脆弱的环境。

格陵兰政府在今年4月发起反对开发科瓦内湾矿的运动后上台执政。该政府格陵兰矿产资源部部长纳贾·纳撒尼尔森在首府努克接受路透社采访时表示：“我们所知道的是，纳萨克及其周边地区的本底（天然放射性环境对测量的贡献）辐射相当高，这意味着该项目将与即将出台的铀矿零容忍政策相冲突。”因此，将禁止对铀浓度高于100ppm的矿床进行勘探。

据悉，“科瓦内湾矿”含有大量稀土等稀缺矿物资源，堪称世界上最大的稀土矿藏之一。这一消息意味着坐拥世界上最大的未开发金属矿床的格陵兰将关闭稀土等稀缺矿物资源开采的大门，这或将对全球高科技、国防军事、清洁能源、精密医疗等诸多依赖于稀缺矿物资源的领域发展带来重大影响。

21世纪以来，稀土元素、稀有金属等稀缺资源的开采始终是世界各国关注的焦点。一方面，利用稀缺矿物冶炼、分离、提取、制取、融合形成的放射性同位素，被广泛应用于钢铁、机械、仪器、食品加工、地质勘查、农业、医学等民生领域;另一方面，在军事领域相关稀缺资源常常被用于制造核武器、舰艇、导弹的燃料。铀、钍等稀缺元素聚集形成的矿产资源已经演变为国家层面的战略性资源，其开发、生产、利用、衍生往往关乎一个国家、区域的核政策、核能力和核储备，不少国家在稀缺矿物资源开采政策上经历了“先松、后紧、再禁”的阶段。

以美国为例。2021年4月，美国政府公布耗资2万亿美元的基础设施建设法案，提出拨款150亿美元用于稀土元素冶炼、分离等多个稀缺资源控制项目。但不同于前期的多头、多领域开发，如今的美国政府更看重对本土稀缺资源的保护、管制与储备。效仿欧盟国家，美国政府也将“稀土资源”列入关键和战略矿产资源清单中，明示其为不可或缺的稀有战略性物资。

不仅仅是稀土资源，根据美国政府对外公布的清单，“稀土资源只是所列35种关键和战略矿产资源中的一类”。另据华盛顿“战略与国际研究中心”（CSIS）能源安全与气候变化项目高级研究员对媒体所言，“除了稀土以外，美国政府对其他关键和战略矿产资源实际上也给予了高度重视”。2021年3月，美国第46任总统拜登就下令对美国的关键供应链进行审查，其中包括所有35种关键矿产资源。

值得注意的是，美国对稀缺资源奉行的保护、管制与储备政策，实际上是“禁采国内稀缺资源”，但鼓励进口国外稀缺资源。根据美国地质调查局的数据，“美国100%需要进口的就多达14种”。拿锑资源来说，作为蓄电池、化学制品、半导体等领域的主要原材料，“锑”目前已经成为比芯片还要珍贵的稀缺资源。高纯度铌钴锑合金的诞生，令锑资源的应用范围扩展至星际航行领域。因此，近年来美国政府高度重视锑资源开发利用，对其实施了严格的管制与储备。由于锑存在稀缺性和不可再生性，美国政府禁止在境内进行开采，转而向国外进口锑资源。

与美国国内“一刀切”关停稀缺资源开采不同的是，澳大利亚奉行的是“环保前置，开采后行”的理念。澳大利亚是世界铁矿石、冶金煤、氧化铝和铝土矿主要出口国，黄金、动力煤和液化天然气出口排名世界第二，铀和锌产量世界第三，已经成为全球矿产资源的重要供应者。据“环球印象”发布的《澳大利亚矿产资源投资前景及风险分析报告》数据显示，“2020年，澳大利亚矿产品出口额已持续增加达到2850亿澳元”。可见，稀缺资源已成为澳大利亚发展经济的命脉。

一方面，不可否认的是，澳大利亚采矿业的监管在州与联邦层面存在立法、标准以及程序的不统一。据统计，单单石油业开采，澳大利亚就约有150部法规和50个机构监管石油工业。但实际上，澳大利亚的采矿批准和勘探开采是两个完全独立的审批事项。采矿批准的前置条件是必须持有澳大利亚联邦政府下属的环保部的环评报告，否则一律不发放采矿许可证。

针对稀缺资源的“禁采令”并非丹麦独创，美国、澳大利亚等国均已意识到稀缺资源保护的重要性。

另一方面，澳大利亚虽然在联邦制的背景下，矿产资源管理权限主要在州一级，但是铀矿等稀缺资源的管辖权由澳大利亚联邦政府负责，并且所有稀缺资源的贸易政策也均由联邦政府负责。2020年，为了刺激因疫情影响的当地经济，澳大利亚联邦政府鼓励投资矿产勘查新区，以发现新的勘查机会。但到了2021年，澳大利亚联邦政府的侧重点就直接变为了稀缺资源的保护，践行环评优于开采的政策主张。

综上，针对稀缺资源的“禁采令”并非丹麦独创。美国、澳大利亚等国均已意识到稀缺资源保护的重要性，在开采、进口、保护等方面多措并举。虽然举措不尽相同，但是总体方向是一致的，就是对稀缺资源的战略性意义具有了高度的认可和重视。

从应用价值和发展前景角度，稀缺资源本身无疑具备巨大的能量。以氦资源为例。目前，氦气在航空航天和国防技术、高科技制造、火箭发动机测试、高精度焊接、商业潜水、粒子加速器中的磁体冷却、光纤电缆和手机中半导体芯片的生产中至关重要。根据美国地质调查局2021年对氦资源的评估，“全球氦气资源总量约为519亿立方米。其中，美国拥有206亿立方米，占全球的40%;卡塔尔拥有101亿立方米，占全球的19%;阿尔及利亚拥有82亿立方米，占全球的16%;俄罗斯拥有68亿立方米，占全球的13%”。据此，四国的氦资源总和占全球总量的88%。

四国中，美国、俄罗斯均通过立法明确了氦资源开采的法律规制。美国设立了“联邦氦项目”，并由国会立法形成了《氦保护条例》《氦保护法修正案》，明确了氦资源保护的法制版图，明文规定“针对氦气丰度未能达到工业利用指标的气田，油气公司必须回收氦气，而对于还未使用完的氦气，国家则直接收购注入气田，进行再次储藏”。2018年时，氦气更是被美国列入35种关键和战略矿产资源。俄罗斯则积极推动联邦法律《氦法》与联邦规划《俄罗斯的氦》的制定，不仅将氦气作为重要的战略资源，更是直接限制氦气的出口。

禁采令与环保评估的背后反映的是，全球以放射性矿物为代表的稀缺资源正濒临开采和利用的临界点。一旦稀缺资源达到开采的峰值，短期内人类将难以寻到替代性资源。换言之，就是人类在保护资源义务与利用资源权利层面面临大量抉择与博弈。

坐擁世界上最大的未开发金属矿床的格陵兰将关闭稀土等稀缺矿物资源开采的大门

在经济高度发展、科技日新月异的今天，人类与自然的关系已经处在失衡的边界。稀缺资源赖以生存的矿床被勘探开发本身就是损伤地球土层，若适度开采，那么人类与自然还能处于一个相对平衡的状态。若不能控制在合理范围之内或将地球的稀缺资源耗尽，或许，丹麦格陵兰政府对稀缺资源开发的“零容忍”政策并非通用的良策，但却能再次唤起人类对自然、对稀缺资源的敬畏之心。

编辑：黄灵  yeshzhwu@foxmail.com