新时期下基于现况调查的《传染病防治法》修改建议

■ 王将军 曹艳林 郑雪倩 邓利强 汪 楠 刘激扬 高树宽 魏 琪 张鸿文

《传染病防治法》是我国预防、控制和消除传染病的发生与流行所依据的法律，推动了我国传染病防治工作的快速发展[1]。2019年底，面对突如其来的新冠肺炎疫情，我国依法科学有序地做好疫情各项防控工作[2]，有效保护了国家和人民群众的生命财产安全。但在此次新冠肺炎疫情防控中，也暴露出新形势下《传染病防治法》可能存在的挑战和不足。2020年2月，习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控会议上指出，要全面加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设，认真评估《传染病防治法》等法律法规的修改完善[3]。为了解《传染病防治法》的实施情况及修改建议，本研究于2020年4 5月对全国16727名医疗机构、疾病预防控制机构等相关人员就《传染病防治法》总体认知和修改建议两个方面进行调查，以期为《传染病防治法》的修订完善提供参考。

1 资料来源与方法

1.1 调查对象

2020年4 5月，对全国16727名医疗机构、疾病预防控制机构等相关人员开展调查，线上问卷提前设计逻辑限定，回收合格问卷16 727份。本研究通过两类路径开展调查：一是采用分层整群随机抽样方法，通过国家卫生健康委办公厅下发通知，对全国31个省、自治区和直辖市(不含台湾、香港和澳门地区，下同)省、地两级卫生行政部门人员、卫生监督机构人员、疾病预防控制机构人员、新冠肺炎疫情指挥部人员进行问卷调查；二是采用随机抽样方法，依托中国卫生法学会、中国医院协会、中国医师协会，对全国31个省、自治区和直辖市卫生行政部门人员、卫生监督机构人员、疾病预防控制机构人员、新冠肺炎疫情指挥部人员、卫生法学和卫生管理研究人员进行问卷调查。

1.2 研究方法

在文献研究、咨询相关专家的基础上建立问卷条目池，编制初始问卷。结合预调查结果、调查对象意见、专家咨询结果及建议，经课题组讨论后进行修改，形成最终的《传染病防治法》修改完善评估研究调查问卷。调查前对调查问卷进行身份唯一性、逻辑无误性和内容完整性的设计，保证收集数据的效率及质量。调查问卷内容由调查对象基本信息，对《传染病防治法》总体认知、修改建议两部分组成。

1.3 统计学方法

应用Excel导出数据，运用SPSS 19.0软件进行统计分析，采用频数、百分比描述调查对象的一般资料。

2 结果

2.1 调查对象社会学特征

在调查对象中，31～40岁最多（5899人，35.27%），女性偏多（10 863人，64.94%），大学本科学历最多（10 020人，59.9%）。本次调查对象中，医务人员占多数（12153人，72.65%），以初级技术职称（5825人，34.82%）和科级职务为主（1203人，7.19%）。详见表1。

2.2 对《传染病防治法》的总体认识

调查发现，调查对象认为传染病疫情防控主要依据的法律法规前3位依次为《传染病防治法》（16 559人，99%）、《突发公共卫生事件应急条例》（15313人，91.55%）以及《传染病防治法实施办法》（15226人，91.03%）。97.79%的调查对象了解《传染病防治法》，仅有2.21%调查对象对《传染病防治法》表示不了解。

85.01%的调查对象认为，经过本次疫情防控，《传染病防治法》需要进行完善修订。需要修订的内容前3位：疫情监测与预警制度（12757人、89.71%）、明确各级政府职责与分工（11 190人，78.69%）、应急管理体制（10 778人，75.79%）。在《传染病防治法》立法目的调查中，调查对象认为除了保障人体健康、公共卫生外，还应包括“社会安定、国家安全、健康中国及生物安全”。详见表2。

2.3 传染病疫情预警、应急处置和医防融合

2.3.1 传染病疫情预警。调查对象对传染病疫情预警权责归属为县级、市级、省级人民政府分别为70.77%、82.35%、80.03%，国务院最低（65.27%）；认为疫情信息公布由省、市级人民政府和国务院发布，分别占73.25%、84.61%、74.07%，县级人民政府仅占49.17%。而对疫情处置措施方面，国务院、省级、市级人民政府分别为75.58%、85.62%、79.51%，县级最低（62.2%）。90%以上的调查对象认为国家需要设置跨省级区域的传染病疫情信息监测和预警机构（92.53%），应该明确疾病预防控制中心疫情发布权力（92.11%），应该将不明原因疑似传染病的预警加入《传染病防治法》中（94.97%）。

2.3.2 传染病疫情应急处置。97.34%的调查对象认为应在《传染病防治法》中加入应急启动流程内容。在立即启动应急处置程序的事件中，以下3种情形占比最高：出现人传人现象（15803人，94.48%）、医务人员被动感染（14774人，88.32%）、疾病预防控制机构报告3例以上病例（14144人，84.56%）。96.69%的调查对象认为在《传染病防治法》中应该增加应急响应分级标准的细则规定。

表1 调查对象的社会学特征

表2 调查对象对《传染病防治法》的总体认识

2.3.3 传染病防控中医防融合。97.19%的调查对象认为需要在《传染病防治法》中增加医疗机构和预防控制机构的沟通协调机制，90.63%的调查对象认为医疗机构需要设立公共卫生应急办公室。

2.4 传染病防治保障措施及法律责任

90%以上的调查对象认为国家应该建立国家灾难医疗救治系统（97.64%），并在《传染病防治法》中明确规定建立重大传染病疫情应急防控医疗物资储备保障制度（97.9%）。

对于医务人员而言，95.1%的调查对象认为医务人员承担国家指派的传染病病人救治任务的医疗行为应该认定为执行公务；96.82%的调查对象认为，对于妨碍医务人员承担国家指派的传染病病人救治工作，或是伤害该情形医务人员的行为应按照妨碍公务论处。

对于公民而言，约90%的调查对象认为传染病病人强制性医疗的相关费用应由基本医疗保险和国家财政共同承担（90.88%），疫情防控中要保护公民隐私（90.33%）。而在传染病流行暴发时，普通公民有义务规范行为配合疫情防治（98.42%），如个别公民不配合疫情防控，应该采取相应惩戒措施（98.13%）。

2.5 传染病防治法律法规培训

调查显示，调查对象认为应接受传染病防治相关法律进行培训的前3位人群依次是卫生行政部门人员（16 027人，95.82%）、医疗卫生机构工作人员（15916人，95.15%）、各级政府领导成员（15065人，90.06%）。94.98%的调查对象认为各级政府及部门的领导任职前需要进行应急培训和考核。详见表3。

3 讨论与建议

3.1 认识《传染病防治法》的重要作用和法律定位

传染病的防治工作是保障全民身体健康和生命安全的大事，是保证社会稳定和构建和谐社会的基础要素[4]。本研究发现，99%的调查对象认为《传染病防治法》是传染病疫情防控领域最关键、最重要的法律法规。传染病防治是一项需要举国之力的系统工程[5]，随着健康中国战略的加快推进，对传染病防控治理体系和治理能力提出了全新要求[6]。调查显示，85.01%的被调查者认为，经过本次疫情，《传染病防治法》需要进一步完善修订，尤其是应提升《传染病防治法》的立法目标战略定位；建议在《传染病防治法》修订中，将立法目的修订为“为了预防、控制和消除传染病的发生与流行，保障人体健康、公共卫生、健康中国建设、生物安全、国家安全和社会安定”。

3.2 明确具有相关决策权的主体和程序

3.2.1 明确各级政府传染病疫情预警、信息发布权力。《突发事件应对法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》及有关配套文件，就疫情事件的信息披露、预警信息发布的环节、范围以及主体授权，存在概念不清、互不协调等隐患[7]，导致法律适用和决策不一致[8]。调查显示，调查对象对传染病疫情预警、信息发布由县级、市级、省级人民政府和国务院做出都基本持认可态度。建议对《传染病防治法》修订时，统一《传染病防治法》和其他相关法律法规中的不同概念和规定。例如，统一有关疫情信息收集分析和发布的主体和程序、发布预警的主体和程序、宣布进入应急状态或启动应急机制的主体和程序、决定并公布采取应急措施的主体和程序、决定和公布疫区及相应应急措施的主体和程序[9]。

3.2.2 强化疾病预防控制机构职能定位能力提升。作为专业机构，国家疾病控制体系发挥不可替代的作用[10]，但本次新冠肺炎疫情也暴露了现有疾病预防控制机构职能定位和对新发传染病疫情发现和控制上的一些不足。调查显示，92.11%的调查对象认为应该明确疾病预防控制中心疫情发布权力，建议在《传染病防治法》修订中，优化完善疾病预防控制机构职能设置[11]，赋予履行政府疾病预防控制的组织、行政管理、技术支持与服务提供等职能，并由法律授权，在面对重大疫情或突发公共卫生事件时具有决策权、处置权[12]。

表3 调查对象对《传染病防治法》的修改建议

3.3 增加启动传染病疫情防控应急处置程序的特定情形

与再发传染病不同，新发传染病最初的传染源不明、致病机理未知、传播途径未明[13]，新发传染病防控及易感人群保护缺乏明确的法律依据[14]。调查显示，94.97%的调查对象认为，应该将不明原因疑似传染病的预警加入《传染病防治法》中。借鉴2003年“非典”疫情防控和本次新冠肺炎疫情防控的经验，建议《传染病防治法》修订中，明确规定只要出现“人传人”或医务人员被动感染情形，应立即启动相关应急处置程序，并向社会公布[15]。

3.4 构建医防融合体系

目前我国绝大多数二级及以上医疗机构未设立公共卫生科，绝大部分临床医师与公共卫生专业人员协作意识也很薄弱[16]。调查显示，97.19%的调查对象认为需要在《传染病防治法》中增加医疗机构和预防控制机构的沟通协调机制。加强医疗机构与疾病预防控制机构的深度融合，尤其是呼吸重症医学科专家、临床流行病学专家在传染病疫情防控中早发现、早确认、早通报中的作用发挥非常重要。建议设置首席公共卫生官或首席传染病疫情防控专家制度，在国家和各省市设置相应的职务，由有丰富临床医疗和传染病防控经验的专家担任，充分发挥专家在传染病疫情防控中的作用[15]。

3.5 完善重大传染病疫情防控保障制度

3.5.1 建立病人救治财政保障机制。《传染病防治法》第62条规定，国家对患有特定传染病的困难人群实行医疗救助，减免医疗费用。重大传染病疫情暴发时，对传染病病人和疑似传染病病人的救治不仅关系到公民个人健康和生命安全，更关系公共健康和国家安全，不仅困难人群需要进行医疗救助，所有公民的救治费用当然应由基本医疗保险和国家财政承担。明确重大传染病疫情防控中病人救治的财政保障机制，也是将本次新冠肺炎疫情防控中对所有感染者“应收尽收”“应治尽治”、治疗费用由基本医疗保险和国家财政合理承担做法的法律化。

3.5.2 完善医疗物资储备保障制度。《传染病防治法》第63条规定，县级以上人民政府负责储备防治传染病的药品、医疗器械和其他物资，以备调用。该条规定较为原则和宽泛笼统，实践中真正具有防疫物资储备的地方政府少之又少[17]。在传染病暴发流行时，对医疗相关物资的需求会呈现暴发性增长，有必要建立国家重大传染病疫情防控医疗物资储备保障制度和在应急状态下资源使用和调度制度。建议在《传染病防治法》修订中，增加“国家建立传染病防控医疗物资储备保障制度”条款。

3.5.3 建立重大传染病疫情医疗救治系统。重大传染病疫情暴发、流行时，是对一个国家综合性医疗应对能力的巨大挑战与考验，若欠缺国家传染病疫情医疗救治系统的支撑，很多病人将无法得到救治。可借鉴其他国家和地区的经验，建立国家灾难医疗系统。充分发挥此次疫情防控中利用公共设施建立方舱医院和专门应急医院的做法，从法律上制定完善的规划和制度安排。同时，建议完善省级、地市级传染病医院建设、人才培养和储备制度。

3.5.4 加强疫情防控中医务人员权益保护。在医务人员全力投入疫情防控阻击战中，仍出现部分患者或家属暴力伤害医护人员的行为，严重地破坏了社会秩序，影响了阻击疫情的大局。为给医护人员提供安全的救治环境，加大对疫情防控中承担医疗救治工作的医务人员权益保护非常必要。建议在《传染病防治法》修订中增加“医务人员在传染病暴发流行时，承担政府指派的医疗救治任务按照执行公务对待。对妨碍医务人员开展诊疗活动或伤害医务人员的行为按照妨碍公务论处”。

3.6 细化公民在传染病疫情防控中的权利和义务

《传染病防治法》第12条规定，疾病预防控制机构、医疗机构不得泄露涉及个人隐私的有关信息、资料。调查显示，90.33%的调查对象认为在传染病疫情防控中有必要保护公民隐私。针对本次新冠肺炎疫情防控中出现的个人信息泄露和侵权问题[18]，建议在《传染病防治法》修订时，明确保护公民隐私与为疫情防控所必须的信息披露的界限和标准，增加相关的处罚内容，加大疫情防控期间公民隐私保护力度。《传染病防治法》第12条规定，在中华人民共和国领域内的一切单位和个人，必须接受疾病预防控制机构、医疗机构有关传染病的调查、检验、采集样本、隔离治疗等预防、控制措施，如实提供有关情况。除此之外，为了进一步明确公民在传染病暴发、流行时配合政府做好疫情防控工作的责任，建议在《传染病防治法》修订中增加“传染病暴发、流行时，公民应遵守当地政府关于交通出行、健康防护措施等相关要求，配合疫情防控工作”。

3.7 加大传染病防控相关法律法规培训，提高依法防控能力

调查显示，仅有19.4%的调查对象对《传染病防治法》表示非常了解，不及被调查总人数的1/5，加大《传染病防治法》的培训任重道远。调查显示，必须接受传染病防治相关法律进行培训的前3位人群依次是卫生行政部门人员、医疗卫生机构工作人员和各级政府领导成员。建议在《传染病防治法》修订中，增加向公众宣传普及传染病防治法律法规以及在应急状态下向公民及时提供染病防治知识和普及相应法律知识的规定，同时增加各级政府及组成部门工作人员和医疗卫生机构工作人员学习传染病防治相关法律法规的规定。