国土空间规划背景下乡村旅游规划编制的探索

2021-01-18李烨

山西建筑 2021年16期

李烨

(吕梁市城乡规划设计院，山西吕梁 033000)

1 概述

随着我国空间发展和空间治理进入生态文明新时代，“五级三类四体系”的国土空间规划体系逐步形成，规划的龙头作用将愈加突出，旅游规划作为规划体系“三类”中的专项规划之一，未来将在旅游领域的发展中起到至关重要的引领作用。同时，“全域旅游”“美丽乡村建设”“乡村振兴”等一系列国家级战略相继出台，农村将成为我国未来发展的重要区域。实现农村地区的快速发展，离不开产业的兴旺发达，旅游业作为农村地区产业体系构建的重要组成部分，与我国全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化有着密不可分的关系。

本文将从新时期国土空间规划编制的要求入手，提出乡村旅游规划编制中须把握及补充的要点，以促进乡村旅游事业的发展，从而为乡村振兴助力。

2 国土空间规划编制的要求

国土空间规划是新时期我国空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图。规划体系的构建坚持保护优先、集约节约、分类分级、多规合一的原则，以实现国土空间的高质量发展。虽然不同层级的国土空间规划的编制要求各有侧重，但根据《关于全面开展国土空间规划编制工作的通知》《省级国土空间规划编制指南》等相关文件的要求，编制中均坚持生态优先、绿色发展，多规合一、协调发展，以人为本、高质量发展，因地制宜、创新发展等原则，要求依托完善的数据资源，通过“双评价”“双评估”，摸清自然基底状况及发展潜力，科学划定“三区三线”，并充分吸收原有各类规划编制的工作经验，实现城乡国土空间规划的全域覆盖、全要素管控。

3 新时期做好乡村旅游规划编制须把握的要点

3.1 规划理念

3.1.1 统筹协调，注重可操作性

国土空间规划是国家意志和国家发展的战略性规划，旅游规划作为国土空间规划体系中的专项规划——文化和旅游规划，是其重要的组成部分。在《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中，明确提出相关专项规划要遵循国土空间总体规划，不得违背总体规划强制性内容。因此，乡村旅游规划的编制中，应严格遵循国土空间总体规划，对规划区域内的旅游空间资源进行统筹协调。首先，规划的编制应建立在对区域旅游宏观战略把控的基础上。只有充分了解旅游业在区域发展中的地位和作用及规划对象在区域的文化、旅游总体发展格局中的定位，结合本地各类资源禀赋条件，发挥比较优势，才可能对规划对象提出有针对性、可操作的发展目标和策略，才可能编制出科学、实用的规划成果。

同时，还要注重规划的可操作性。国土空间规划按照谁组织编制、谁负责实施的原则，明确各级各类国土空间规划编制和管理的要点，并健全了规划实施的传导机制，以确保规划能用、管用、好用。一个好用、实用的乡村旅游规划，必须与国土空间总体规划保持高度的协调，尤其需要科学安排旅游产业用地的供给，为后期必须实施的基础设施、服务设施等相关项目创造落地的条件，而且须对规划对象的现状做全面、细致的调研，对运营的模式、特色的打造、实施的计划等做深入的分析，尽量减少规划在实施时的制约因素及不确定性，从而提高规划编制的科学性和可操作性。

3.1.2 强化底线约束，体现保护优先

国土空间规划体系以生态优先、绿色发展为导向，而且需要统筹和综合平衡各相关规划领域的空间需求，强化对专项规划的指导约束作用。旅游规划则更多地强调对旅游资源的开发利用。因此，在规划编制中如何把控对资源与环境的保护与开发利用是规划从业者必须面对和亟须思考解决的问题。

整体来看，乡村地区是主要从事农业、人口分布较城镇分散的地方，具有开发强度小的特点。乡村旅游规划应树立底线思维，严格落实“三线”管控制度，确保生态功能的系统性和完整性，保证基本农田具有适度合理的规模和稳定性，并确保数量不减少、质量不降低,为生态、生产、生活留出合理的空间。同时，规划编制中须优先考虑生态环境问题，走绿色可持续、高质量发展的路径。这就要求规划在编制中牢筑保护优先的新理念，遏制无序的开发建设，在利用资源的同时不仅注重对文物、古建等人文资源的保护，更注重对山、水、林、田等自然资源的保护，真正做到发展与生态保护并重，使乡村地区山水相依、山清水秀、阡陌相连的景致成为乡村旅游最大的看点、最美的基底。

3.2 规划内容

3.2.1 深化与相关规划的相容性分析

乡村旅游规划是旅游领域的专项规划，在编制中须遵循国土空间总体规划，并充分与相关规划进行衔接。从具体内容上看，与规划区域村庄规划类型、“三区三线”的衔接是国土空间规划体系下编制中值得尤为注意的两个方面。

国土空间规划体系下，乡村地区将按照先规划后建设的原则，统一编制“多规合一”的实用性村庄规划，村庄规划将采取因地制宜、分类编制的方式。未来村庄规划将是乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》中也根据村庄的资源禀赋、发展现状、区位条件、产业结构等因素，将村庄划分为集聚提升类、城郊融合类、特色保护类和搬迁撤并类四大类，并明确了与其相对应的规划要求。因此，在乡村旅游规划编制的前期调研阶段须收集相关空间规划，确切掌握村庄的规划类型，对规划对象内村庄的类型进行分析，避免规划与村庄规划类型上存在冲突，导致规划的不合理。在各类村庄中，可尽量选择集聚提升类、特色保护类村庄作为乡村旅游开发的主要承载体。

同时，国土空间规划将实现 “多规合一”，最终形成“一个平台”“一张图”，从而使规划编制更加科学、实施监管更加严格。划定的 “三区三线”，将服务于全域全类型用途管控，具有极强的引领性、约束性；而且“三线”将作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。因此，在规划编制中，须坚持“底线思维”，将基本农田保护、生态保护与修复贯彻始终，在规划内容中增加章节，对规划旅游项目的承载土地与上位规划中确定的 “三区三线”进行比对分析，确保旅游规划实施符合上位规划的管控要求，从而为规划编制的合理性奠定基础。

3.2.2 充实规划前期分析研究内容

国土空间规划编制要求以第三次全国国土调查成果为底图，开展“双评价、双评估”，并对重大问题进行专题研究。依据《旅游规划通则》，传统的旅游规划中也对旅游资源、旅游客源市场等进行调查分析。GB/T 18972—2003旅游资源分类、调查与评价中采取依据“旅游资源共有因子综合评价系统”赋分的方式，对旅游资源进行计分、分级。在“旅游资源共有因子综合评价系统”中，设“评价项目”和“评价因子”两个档次，但在国土空间规划的背景下，应该对分析评价的内容、体系进行优化。

原评价系统中的“评价项目”和“评价因子”设置主要集中于资源自身水平的评价，缺乏对乡村旅游发展相关因素的全面评价。结合国土空间规划编制的要求，新时期乡村旅游规划在前期研究中，亦可采取赋分的方式，但不仅应对“评价项目”和“评价因子”进行补充和优化，在保留传统关注的资源要素价值、资源影响力、附加值之外，还应新设立其他的评价项目、评价因子，如：区位、交通的便利性、服务设施的供给水平、与规划的相容性、开发建设的制约程度等，从而使评价结果更加全面、客观，更好地为乡村旅游规划编制服务。

3.2.3 注重乡村空间的营造

国土空间规划坚持“山水林田湖草”是共同生命体的原则，进行国土空间全域管控，这将改变传统的规划思路，管控的约束性决定了规划将会以挖掘存量建设用地为主，束缚住大规模建设的手脚，这给乡村空间营造提供了内在动力。乡村空间以乡村居民的日常生活为主线，它既是地理空间，也是社会空间。从空间生产理论来讲，乡村空间可以是村庄的肌理、曾经的老房子、狭窄的老巷子、广袤的田野、袅袅炊烟的景致、淳朴的民风、质朴的村规、民俗等等。而且根据《2019中国全域旅游大数据监测及其典型区域与典型产业剖析报告》，2018年乡村旅游热门目的地较受欢迎的有江西婺源、安徽宏村、浙江安吉、福建南靖、浙江桐庐等。其所展现的油菜花、明清民居、客家土楼、梯田无不注重空间的营造，从而展现独特的乡土文化或自然景观。因此，在乡村旅游规划编制的过程中，不仅应从整体自然空间体量上进行控制，而且须注重小区域的空间营造，做到精、细；并且注重田园风貌、乡村文化、生活氛围的营造，保留乡村应有的空间感，使乡村独有的特点得以显现，突出差异性与乡土气息。