基层水资源管理工作中如何实现“以水而定”

王晓波，邹兵兵，马 琳

(齐齐哈尔市水资源中心，黑龙江 齐齐哈尔 161005)

水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是人类生存和发展的基础，是经济社会可持续发展的重要物质保证。任何一个国家和地区的存在及发展都离不开水资源。水资源时空分布不均，人均水资源占有量764 m3，仅为全国的三分之一，这是制约齐齐哈尔市发展的基本水情，如何利用有限的水资源保障经济社会的可持续发展是水资源管理工作者面临的重大课题。要想解决好这个问题，就要深入贯彻落实中央提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水新思路。特别是城市发展要坚决落实“四定”要求，即“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，要因水而定，量水而行。

1 齐齐哈尔市水资源概况

1.1 自然概况

齐齐哈尔市，位于黑龙江省西部，地处松嫩平原，处在黑、吉、蒙三省区交界地带，东临绥化市和大庆市，西靠内蒙古呼伦贝尔市，南与吉林省白城市毗邻，北与黑河市、大兴安岭地区接壤，距省会哈尔滨市359 km，距中俄口岸城市黑河市483 km。齐齐哈尔市下辖七区一市八县，是黑龙江省第二大城市，是国家重要的装备工业基地、商品粮基地和畜牧业基地。相继荣获中国绿色食品之都、中国魅力城市、中国十佳食品安全城市和国家历史文化名城等多项殊荣。

1.2 水资源概况

齐齐哈尔市境内的河流属松花江水系，流域面积50 km2以上的河流278条。嫩江干流由北向南纵贯本区，境内长度400 km。嫩右主要支流有诺敏河、阿伦河、音河、雅鲁河、绰尔河等；嫩左支流有讷谟尔河、乌裕尔河、双阳河及呼兰河水系支流通肯河。

肯河共九大支流，统称为“一江九河”。较大的湖泡有克钦湖、九道沟、扎龙自然保护区、哈拉海甸子等季节性湖泡，常年水面面积在1 km2以上的湖泡59个。嫩江干流及7条主要支流(诺敏河、阿伦河、音河、雅鲁河、绰尔河、讷谟尔河及乌裕尔河)自区外流入本区，水量充沛，为本区利用过境地表水提供了充足的水源，多年平均过境水量约为200亿m3。

根据黑龙江省水资源综合规划，齐齐哈尔多年平均本地水资源总量为42.43亿m3，其中，地表水资源量为19.78亿m3，地下水资源量32.8亿m3，重复量10.15亿m3，地表水与地下水比为0.60∶1。齐齐哈尔市人均水资源占有量801 m3，为全国的1/3，每公顷耕地平均水资源占有量1880.75 m3，仅为全国的1/12，低于黑龙江省的平均水平。齐齐哈尔市水资源区域分布不均，嫩右地区地表水、地下水均多，而嫩左的高平原特别是乌双流域水资源较贫乏。

1.3 水资源工作中面临的问题

作为一名基层的水资源工作者，面对本地的水资源状况及工作中遇到的实际情况，经深入思考总结具体工作中的症结所在。

1.3.1 思想上不够重视，经济结构调整脱离水资源实际

受传统思维和本位主义思想影响，部分地方及行业部门领导干部没有充分认识到水资源的刚性约束作用，尚未充分理解保护生态与经济发展的辩证关系，只考虑地区经济发展和部门利益，忽视产业布局结构调整要与水资源承载能力相匹配，只考虑经济效益的粗放的发展方式仍然存在。近年来，齐市地区在种植结构调整时，不考虑水资源状况，各县区都大力发展水稻种植，鼓励农民旱改水，导致有些县区的水资源承载能力趋于超载。

1.3.2 对区域水资源情况不掌握

部分地方领导及行业部门对本地区水资源情况没有深入细致地了解，不考虑地区水资源条件是否具备，盲目地制定各种行业或园区规划及优惠政策，导致社会发展布局与水资源承载能力不协调，引发区域水资源超载和供需平衡紧张。甚至个别领导不从科学出发，不考虑供水和排水是否具备条件，硬性选定项目落户地址，导致企业取退水困难，要花费巨大的人力、财力去解决实际问题。

1.3.3 规划水资源论证开展的不到位

规划水资源论证是落实“以水而定”的重要抓手，而实际情况确是工作中找不到这个抓手。很多县区的园区规划较早，在编制规划设计前期未进行规划水资源论证。全市现有国家级开发区1个，省级开发区7个，享受省级开发区政策的4个。而其中只有6个已经完成或正在开展园区规划水资源论证，其余的尚未开展。在制定各专项规划如国民经济和社会发展规划、城乡发展规划、土地利用规划、环境保护等各类专项规划时没有有效考虑水资源情况，没有做好总体与专项、历史与未来的有效对接，单纯讲求局部利益，未考虑当地水资源条件，盲目扩大发展规模、建设项目，导致产业布局不合理等现象时有发生。

1.3.4 没有充分发挥价格杠杆的调节作用

没有建立地区水资源开发利用奖惩制度，再加上水资源费价格相对较低，取用地下水用于工商业0.70元/m3，洗车、洗浴等高耗水行业4.00元/m3，其它取水0.40元/m3，这么低的水资源费根本调动不了用户节约用水的积极性。而已经制定的累进加价或阶梯水价的价差不仅偏保守且执行困难，难以通过价格杠杆的调解，提升用户对水资源的节约保护意识。

1.3.5 工业节水资金投入不足，水的重复利用率不高

齐齐哈尔市工业节水现状是资金投入严重不足，受经济条件限制在工业节水方面政府基本无投入，单纯依靠企业自发行为，政府对节水激励引导和驱动作用没有发挥出来。基于投入产出比不高，再加上现有各种约束机制力度不够，导致用水户优化生产工艺、开展节水技术改造的积极性不高，不能有效地增加水的重复利用量，目前工业用水重复利用率只达到60%左右，与先进地区差距较大。

1.3.6 对水资源管理工作重视不到位

部分地区领导对水资源管理工作重要性认识不到位，重视程度不够，在机构改革中甚至取消了县区级水行政主管部门，2019年齐市地区13个县(市)区只有讷河市和梅里斯区保留了水务局，其它县区将水务局合并到农业农村局，更别说是水资源管理机构的严重缺失、工作人员短缺，基层开展工作难度很大，财力、物力、人力严重缺乏，工作处于应付状态。

1.3.7 对基础工作的投入不到位

一是基层对于本地区水资源基础信息的掌握不到位，比如区域水资源开发利用规划报告，地市级最新版是2005年编制的，而县区基本都是2001年编制的，基础资料更新不及时，不能与现状相匹配，导致不能提出科学的高适用性的水资源优化配置方案，不利于区域水资源的开发利用。二是用水计量投入严重不足，各县区计量设施短缺，特别是农业用水除大型灌区外，地下水基本无计量。计量是节水的基础，计量设施安装率较低，无法获得准确的用水量，不利于计划用水节约用水工作的开展。

2 水资源管理工作中如何实现“以水而定”

2.1 什么是“以水而定”

“以水而定”中的“水”，是指“水资源水环境承载能力”，具体是包括水资源的量、质和水生态；“以水而定”中的“定”，是决定，引申为“约束倒逼”和“优化提升”，从供需双向发力进行约束，在需求侧是指制定区域经济社会发展计划时要着重考虑区域水资源水环境的承载能力，在供给侧是要求科学合理配置、调度、管理水资源。“以水而定”，就是将水资源基础情况，作为刚性约束落实到社会生活的方方面面，统筹考虑水资源、水生态、水环境条件与区域经济社会发展优势条件相结合，根据水资源水环境承载能力，合理规划经济发展构成、人口规模、土地使用和产业发展规划。

2.2 实现“以水而定”的总体思路

落实“以水而定”，首先考虑的是“节水优先”，转变思想观念，将节水在水资源管理、规划计划、工程建设等各方面优先体现和统筹考虑，全面实现对取水、用水、排水的动态监管，依法纠正无许可取用水、开采深层地下水、浪费水等不合法不合规的水资源开发利用行为。基本遵循是“空间均衡”，坚持人水和谐发展，以水资源的可利用量和水环境承载量为底线，严格控制用水总量、用水效率，优化经济结构、产业规划、社会布局等。核心任务是“系统治理”，从上到下，加大投入，提升对水资源和水环境的监督、管理工作力度，促进产业规划与城市、人口、社会布局的优化调整，维护人与自然的和谐共生，促进经济社会系统和谐运行。关键抓手是“两手发力”，既要加强法制保障与制度约束、又要进行体制与机制的改革创新、增强能力建设与科技支撑、有效利用监督考核与责任追究，全面加强水资源的监管力度，优化配置水资源、加强用水管理，充分发挥政府管理引导监督作用；又要充分运用市场手段，利用价格杠杆的调节作用，促进高效节水，降低不合理的用水需求。“以水而定”的根本目标是以水资源的可持续利用、良好的水生态水环境条件支撑经济社会的高质量发展和生态文明建设。

2.3 落实“以水而定”的努力方向及政策工具

结合齐市地区的实际情况，如何将“以水而定”贯彻落实到水资源管理工作中，给出今后的工作方向及进一步优化强化的政策工具。

2.3.1 提高认识，平衡产业调整与水资源承载力的关系

通过学习强化各级领导同志和基层具体工作人员对习近平总书记提出的生态文明思想和新时代治水思路的理解，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享和以水而定、量水而行的发展理念。坚持“确有需要、生态安全、可以持续”的原则，充分考虑水资源水生态环境承载能力的基础上，调整产业布局及规划社会发展方向。对于水资源处于超载边缘的县区，严格控制旱改水，适度调整水稻种植增长速度，严禁只注重地区经济发展和部门利益，而忽略水资源水生态承载能力的现象发生。

2.3.2 加强水资源论证工作力度，强化水资源的刚性约束作用

加强规划水资源论证和建设项目水资源论证工作，对于尚未开展规划水资源论证的园区限期整改，对于建设项目要将水资源论证审查结果做为项目申报的前提条件，强化水资源的刚性约束作用，对于水资源论证审查未通过的项目禁止建设，严格执行水资源论证中的各项保护措施，使有限的水资源成为经济社会可持续发展的有利支撑。

2.3.3 加大基础工作的投入，提升科学化管理水平

一是加强基础科研工作的投入，增加监测站点，及时了解水资源的水质、水量、水环境变化情况，定期编制区域水资源开发利用规划，为区域水资源承载能力、水生态保护与治理等提供第一手资料，为水资源优化配置方案和科学编制调度计划打下坚实基础。二是加大节水资金的投入，鼓励工业企业采用节水工艺与节水设备，研究节水机制的创新，建立合同节水机制，对于水稻种植大县，积极推广水田控灌技术，大幅度减少水田灌溉水量，提高水资源利用效率。三是加大计量设施安装的投入，通过取水口核查整改，完成规模以上取水口的计量设施安装，切实提高水资源计量监控能力及信息化水平。

2.3.4 强化机构人员等管理队伍建设，提升水资源管理水平

利用省编制委员会对齐市地区的优惠政策，抓住机会积极争取，建立健全县区水资源管理机构，配齐配备专业技术人员，确保一支专业高效的水资源管理队伍，努力践行“忠诚、干净、担当、科学、求实、创新”的水利精神。

2.3.5 加强立法工作，让水资源管理工作有所遵循

利用地方立法权限，及时修改《齐齐哈尔市水资源管理条例》，尽早出台《齐齐哈尔市节约用水条例》，建立完善的水资源及节水法规体系，实现依法治水、依法管水、依法用水。

2.3.6 加强水政监察队伍建设，提升水政执法能力和水平

深入贯彻落实省水利厅文件精神，加强水政执法监察队伍建设，强化执法装备的配备和执法保障，解决部分县区水利部门多机构对外执法，执法力量分散、违法执法和执法扰民等问题，解决部分地区对重大典型水事违法问题发生发展制止惩处严重滞后，影响水法规和水行政执法公信力的问题，促进执法能力的提升，做到依法管水治水。

基层水资源工作任重而道远，工作中要时刻牢记总书记的指示，坚持以水而定、量水而行，把水资源作为最大的刚性约束，坚持节水优先、以水定城、以水定地、以水定人、以水定产的“四定”原则，做到人水和谐共处，使有限的水资源成为经济社会可持续发展的有利支撑。