上海市朱家角镇农业水价综合改革实践与思考

徐俊玲

(上海市青浦区朱家角水务管理所，上海 201700)

水利是农业的命脉，农田灌溉的高效管理是农业发展的基础和重点，不断深化农田水利设施长效管理，探索农业水价形成机制，推进农业水价综合改革，是改善农田灌溉基础设施条件，提高农业用水效率的重要保障。根据国务院相关工作要求，2015年上海市选取3个试点镇作为农田灌溉设施长效管理改革第一批试点镇,朱家角镇为试点镇之一。2017年是上海市农业水价综合改革的启动年,朱家角镇在灌溉设施长效管理取得初步成效的基础上, 以“总体不增加农民负担”为原则,进一步开展农业水价综合改革工作。2018年，朱家角镇以精准补贴和节水奖励等激励政策为驱动，以实现农业灌溉用水总量控制和定额管理制度为抓手，以建立农田水利设施长效管理机制为目标，全面推进农业水价综合改革工作。2020年，朱家角镇完成验收工作，成为上海市首家通过农业水价综合改革验收试点镇。本文通过总结朱家角镇农田灌溉设施长效管理模式及农业水价综合改革的经验做法，为其他丰水地区实现农田灌溉设施精细化管理提供参考。

1 基本情况

朱家角镇是一个历史悠久的水乡古镇，具有农业发展得天独厚的地理优势和生态环境。在试点之前，田间设施比较落后，灌溉泵站、灌溉沟渠等大部分建设于20世纪80—90年代，普遍老化严重。田间配套设施中水泥明沟仅占全部沟渠的25%左右，且损坏严重，随处可见混凝土压顶损坏，明沟板脱落甚至倾斜倒伏。此外，随着农村经济发展和农业生产方式的集约化转变，大部分村和灌区存在“谁用谁打水”的现象，灌溉泵站无固定人员运行管理，导致大量浪费水、电资源的现象，并且易造成设施损坏和安全隐患。农村田间管理模式较为粗犷，若灌溉不当，容易导致氨氮和总磷指标偏高，污染河道水环境。

朱家角镇共有28个行政村，2015年选取10个试点村开展农田灌溉设施长效管理工作，2017年结合农业水价综合改革工作，进一步扩大试点内容和范围，试点村增加到16个，基本做到全覆盖。涉及灌区99个，灌溉面积26717亩,衬砌明渠94421m，土渠141124m，排水沟84489m，地下管道39551m，固定灌溉泵站99座。

2 改革推进过程

2.1 加强组织建设,形成工作合力

为有效推进农业水价综合改革工作，朱家角镇成立了以镇长为组长，副镇长为副组长，经管中心、资产公司、水务所、财政所、农业综合服务中心五部门负责人和16个相关村支部书记为成员的试点工作领导小组，明确了责任分工。镇经管中心和资产公司作为农田灌溉设施资产所有人，负责对农田灌溉设施，如电灌站、衬砌明渠、地下渠道等进行清查统计，建立设施动态数据库；水务所作为行业管理单位，负责指导、监督、考评维修养护的进度、质量和台账资料，同时，根据各村需要，统筹兼顾，制定灌溉泵站维修养护计划，落实维修养护队伍并组织实施；镇财政所负责落实资金的筹措和使用监管，规范资金专款专用；镇农业综合服务中心参与农田灌溉设施维修养护及农业水价综合改革的指导、监督和考评工作；各村负责编制方案，组织落实灌溉设施运行和巡查队伍，具体进行田间设施的日常运行工作，同时配合开展设施统计、登记等基础工作。同时，村委会建立农田灌溉设施用水和费用收支台账制度，并通过村务公开等方式公开上一年度农田灌溉设施用水总额、农田水利设施管理养护收支费用、财政补贴等台账。

2.2 建立镇、村两级管养体制，优化长效管理模式

建立镇、村两级管养机制，以镇作为农田灌溉设施供水管理主体，以村作为用水主体。将村两委作为末端村民组织，由其负责协调合作社、家庭农场以及农户等农业用水单位和个人，采用属地化管理模式，村两委对属地内农田灌溉设施进行日常运行与管理工作，并对管理成效负责，镇对各村进行指导、监督与考核。具体做法为灌溉泵站设施维修养护由村上报计划，镇统一组织招投标，择优选择专业养护维修队伍实施；沟、渠、路维修由镇实施，待农田灌溉设施长效管理走上正轨以后，由各村委负责实施；灌溉泵站运行、沟渠路清理由经营者(大户)负责，或者由村委指派生产队长负责，组织相对固定的大户按年轮流打水、记录运行表、汇报异常情况等并做好监督工作。

2.3 制定工作方案，健全工作机制，细化养护制度

以“不增加农民负担、养护成本全覆盖、属地化运行管理、市场化维修养护”为原则，制定工作方案和考核办法，以及管理网络图、工作台账、照片图册等。根据上海市相关配套政策，研究农业水价成本和价格核定办法，制定超定额累进加价制度、资金精准补贴和节水奖励办法。以“改革全覆盖、措施再深化”为目标，按照设施现状分轻重缓急，逐年制定维修计划和方案，按照时间节点开展市场化维修养护招标工作，健全检查考核机制，开展日常考核工作。基本形成农田水利设施“日常运行属地化、维修养护市场化、检查考核常态化”的格局[1]。同时完善设施管理养护台账，按照规定发放农田水利工程使用证书,签订管护协议,落实灌溉泵站专人负责制度，定期对各个灌区放水员开展培训，加强灌溉设施长效管理的全过程监管，实现运行管理、维修养护和检查考核的精细化管理。

2.4 开展灌区基本情况调查，进行农业用水水权分配

以灌区为单元，调查每个灌区全灌水周期的用电量和用水量、灌区控制面积、种植作物类型，调查灌溉设施运行管护的成本、资金筹措方式等，并将调查成果以村为单元进行汇总。与农业、水务、村委等部门沟通核对，对照灌区上图情况，对灌溉面积进行逐个核定。经核定，朱家角镇共有灌区99个，灌溉面积26717亩，300亩以上灌区36个，种植类型主要为水稻和蔬菜。青浦区对朱家角镇进行农业用水水权分配，为1710.7975万m3，结合灌溉面积、农作物类型和其他工程条件等，朱家角镇以区域内农业用水总量控制指标为基础，将农业用水水权分配到各村，并进行信息公开和公示。

2.5 进行标准化养护资金测算，建立农业水价形成机制

参照《上海市农田灌溉设施维修养护技术规程》的相关要求，朱家角镇对灌溉设施的运行养护和维修开展标准化养护资金测算，统筹测算全镇农业用水的平均支出成本(包含维修养护费、日常养护费、灌溉电费和人工费)，指导各村成立农民用水自治组织，对于扣除财政补贴后的资金缺口，根据用水量，通过协商定价方式向用水户收取水费，逐步形成养护标准化、规范化的经验和做法，建立农业水价形成机制。

农业水价综合改革实施区域的资金由市、区、镇三级财政根据灌溉面积予以补贴。以2018年为例，朱家角镇灌溉设施长效管理及农业水价综合改革财政补贴共计116元/亩(市、区66元/亩，镇50元/亩)。考虑到农业生产、农民利益等因素，经与各村委、用水户协商，通过开会讨论交流、举手表决、公示等方式，明确朱家角镇各村农业用水价格。

经测算，2018年全成本费用约为130元/亩。鉴于镇对农业的重视，扶持农业发展的方针以及不增加农民负担的工作原则，加上朱家角镇水源充足，向用水户大额收取用水费的条件不成熟，故核定的水价仅仅为全成本减去市、区、镇三级补贴的费用支出，因此，镇级农业用水价格最终核定为 14元/亩，不足部分由市、区、镇三级财政资金承担。在实际操作上，对于用水少的用水户，将其以“投工投料”形式开展的日常养护折算成水费，以此方式向用水户计收水费，对于用水多的用水户，按照超定额累进加价制度足额计收水费[2]。

2.6 开展考核，落实精准补贴与节水奖励

朱家角镇从各责任部门抽调人员建立农田灌溉设施长效管理及农业水价综合改革考核小组，每年按照现场实际运行情况和各村的台账资料，定期开展集中考核。考核结果作为农田灌溉设施长效管理及农业水价经费补贴的主要拨付依据。

长效管理补贴资金按照优秀、良好、合格、不合格四档进行相应补贴。长效管理补贴资金主要用于电灌站日常运行管理及沟渠路清理等费用；节水奖励补贴主要用于电灌站电费及电灌站相关管理人员节水奖励。将各村用水(用电)定额设定为A，用水(用电)小于90%A的为优良；(90%～100%)A的为合格；大于100%A的为不合格；节水奖励补贴根据考核分15元/亩、10元/亩、0元/亩三档进行相应补贴。

性质1[5] 令n,k为两个整数,且n,k≥2,i≠j,i∈ ,j∈

3 改革成效

a.改善了农田灌溉设施现状。沟、渠、路得到了有效的维修和管理，改革区域范围内田间设施面貌焕然一新。泵站外观进一步美化，灌溉基础设施得到专业维修养护，泵站落实专人管理，使用年限和使用效率也大大增加，进一步提升了优质农业及生产条件，保障了农田灌溉需求。

b.实现了农业节水用电。通过农业水价综合改革，朱家角镇实现农业水价整体收支平衡。同时，根据每年用水计量情况，全镇未发生超定额用水现象。此外,打水工作落实专人管理，在精准补贴、节水奖励等激励政策的驱动下，灌溉站管理人员的积极性和责任心得到提高。与2015年相比，农业灌溉用水量和用电量明显下降，平均管护成本也逐年下降。

c.有效控制了农业面源污染。按照“双控考核”方式，即农业用水总量控制、亩均用水定额控制，有效控制灌溉用水总量，达到减少农业面源污染的基本目标，逐步提升农村水环境质量。

d.减轻了农民负担。农业水价改革弥补了农田灌溉设施运行维护成本，对各村用于农田灌溉设施的成本进行适当的补贴,一定程度上减轻了农民的负担。

4 改革实施经验

4.1 重视宣传和培训工作

上海市农业水价综合改革工作宣传会多次在朱家角镇召开；东方网、劳动报、新民晚报等新闻媒体成员到朱家角镇开展采访工作，深入了解朱家角镇农业水价综合改革试点工作开展情况，一定程度上加快了改革工作的推进。朱家角镇通过制作系列宣传片和宣传手册，普及农业水价改革知识，凝聚民众农业节水共识。定期开展农业水价综合改革培训，进一步提高管理人员的节水意识，增强运行养护人员的业务水平，使农业水价改革工作稳步推进。

4.2 信息化管理与日常监督相结合

4.3 村民自治与市场化运行相结合

灌溉设施长效管理及农业水价综合改革工作开展以来，一直都得到村委和农户的积极响应。改革前电灌站及沟渠路管理的主体一直是村委，鉴于灌溉泵站的维修养护、田间沟渠路的维修具有一定的专业性，由镇组织对其进行市场化管理，通过招投标方式选择具有专业有资质的养护单位进行维修养护，进一步提高了灌溉设施维修养护的质量。另外，由于提高泵站运行管理水平是节水的关键环节，朱家角镇通过落实精准补贴和节水奖励制度(节水奖励的部分资金可直接用于对有责任心、工作出色的泵站运行管理人员的个人奖励)，进一步提高了运行管理人员节水灌溉意识，也调动了村民的积极性，可以从源头上杜绝水资源浪费现象。

4.4 资金落实有保障，使用有规范

2017年农业水价实施以后,朱家角镇在市、区两级每亩90元补贴标准的基础上，自筹30元，使每亩投入经费增加到120元。此后几年，市、区每亩补贴66元，朱家角镇在2018年、2019年、2020年分别自筹50元、34元、34元，使补贴资金达到116元/亩、100元/亩、100元/亩，为农业水价综合改革试点工作提供了有力的资金保障。同时，规范资金使用情况：长效管理精准补贴和节水奖励资金，根据考核结果由镇直接拨付至各村；灌溉泵站的维修养护和沟渠路的维修，采用市场化招标选择专业队伍，根据维修项目计划进行使用，确保资金用在刀刃上。

5 问题及建议

5.1 村委管理意识薄弱，应进一步凝聚改革共识

改革工作开展以来，管理主体发生改变，由第三方承担了对电灌站及沟渠路的维修与养护，村委在管理上有了依赖，有所卸责。同时部分电灌站、沟渠路在运行中发生损坏的，村委第一时间也想依赖第三方来维修，但又不在年度维修计划之内，因此增加了政府部门管理的难度。建议进一步完善改革机制和奖惩措施，做好乡镇与各村工作的沟通和对接，加大宣传力度,转变农户传统的思想意识和农业生产方式，发挥村委带头作用,凝聚改革共识。

5.2 配套资金有限，政府应加大扶持力度

由于朱家角镇灌溉设施面广量大，老旧设施较多，而设施维修养护资金配套有限，每年只能根据轻重缓急安排维修计划，与村委的期望有所差距。另外，要通过灌溉泵站“用电计量，以电折水”的方式实现农业节水定量考核，需要远程电表和配套计量设施安装全覆盖，而安装这些设备也需要大量的资金。政府部门应加大资金扶持力度，完善精准补贴政策，保障改革工作顺利进行。

5.3 专业性和精细化管理有待加强

基层放水员大多是聘用的当地村民，文化程度不高，市场化队伍的维修养护专业性也不强。需要提高放水员和养护队伍的运行管理水平，逐步培养一批专业化的队伍，促进灌溉设施维修养护和运行的规范化以及管理的精细化。

6 结 语

朱家角镇通过先行灌溉设施长效管理和农业水价综合改革试点，消除了上海农村地区田间沟渠灌溉养护的短板，盘活了水资源，减少了农业灌溉用水量及农业面源污染，为实现最严格的水资源管理制度和持续改善河道水质奠定了扎实的基础。上海市对朱家角镇农田灌溉设施长效管理及农业水价综合改革取得的成效给予了高度评价，认为朱家角镇农业水价综合改革试点工作的成功可为其他区、镇提供借鉴，有效推动了农业水价综合改革在全市的推广。2020年，朱家角镇农业水价综合改革完美收官，如何保持改革成果，如何在取得一定成效的基础上充分发挥农业水价改革的经济效益和生态效益，坚持新时期水利工作方针，真正实现农业节水和惠民利民仍然任重而道远。