“十三五”期间山东省中小河流治理现状及措施

荆惠霖，田 西

(1.山东省海河淮河小清河流域水利管理服务中心，山东 济南 250100;2.水发技术集团有限公司，山东 济南 250100)

自2016年以来，受超强厄尔尼诺事件等的影响，我国洪涝灾害呈现多年少有的南北并发、多地齐发态势，江河堤防、水库等大量防洪工程高水位、超标准、长时间运用，防汛抗洪经受了严峻考验。2017年，为进一步细化灾后水利薄弱环节建设目标任务和工作措施，在与《水利改革发展“十三五”规划》衔接的基础上，水利部、国家发展改革委、财政部联合编制了《加快灾后水利薄弱环节建设实施方案》(以下简称《方案》)，包括中小河流治理、小型病险水库除险加固等四项建设内容，力争到“十三五”末基本完成各项建设任务，加快补齐小型水利工程短板，提升防汛抗洪和防灾减灾能力。2019年8月，台风“利奇马”北上影响山东，造成山东多地降水破极值，洪涝灾害严重，为有气象记录以来山东历史之最。2019年10月，为补齐全省水利基础设施短板，加快重点水利工程建设，山东省政府以“根治水患、防治干旱”为总目标，按照“兴建、提升、整治”要求，印发了《山东省重点水利工程建设实施方案》，决心下大力气加快重点水利工程建设，确保2020年汛期前取得阶段性成效。

1 近年来山东省中小河流治理现状

山东省位于我国东部沿海，地处黄河下游，分属于黄、淮、海三大流域，按地形分为泰沂山区，胶东半岛低丘陵区和鲁西北、鲁西南平原区三大部分。山东省河流密集，水系众多，平均河网密度为0.24km/km2，全省流域面积在50km2以上的河流共1049条，其中3000km2以上的河流23条，200～3000km2的河流255条，50～200km2的河流771条。

1.1 按照《方案》完成中小河流治理情况

《方案》要求到“十三五”末，完成山东省流域面积在3000km2以上和流域面积为200～3000km2中小河流治理项目，涉及中小河流137条、治理项目194个，规划总投资864643万元。其中：流域面积在3000km2以上中小河流9条(14个项目)，规划投资431000万元，治理河流主要有聊城市金堤河、徒骇河、马颊河、德惠新河、洙赵新河、泗河、支脉河、潍河、弥河、大汶河、小清河(潍坊段)，治理河长700km；流域面积为200～3000km2中小河流原规划结转项目涉及河流50条(55个项目)，472km治理任务，规划投资132463万元；流域面积为200～3000km2中小河流新增项目涉及河流78条(125个项目)，864km治理任务，规划投资301180万元。进一步提升中小河流防洪能力。

山东省按照水利部规定，结合投资计划安排制定年度总体任务。地市县各级相关部门按照上级要求，结合各自实际情况和工期要求，分解制订年度工程实施方案或工作计划具体组织实施。2016年度，累计初设批复47个，下达投资计划35个，开工31个，完工12个，竣工验收1个；2017年度批复19个，开工16个，完工16个，竣工验收6个；2018年度批复57个，开工48个，完工33个，竣工验收11个；2019年度批复29个，开工37个，完工20个，竣工验收3个；截至2019年底，累计初设批复152个，下达投资计划149个，开工132个，完工81个，竣工验收21个；2020年度批复27个，剩余15个项目拟取消建设，其余项目均按照规划进行了实施。

1.2 《山东省重点水利工程建设实施方案》完成中小河流治理情况

2019年，受台风“利奇马”影响，山东省多处河道出现较大洪水险情，尤其是小清河流域，支流孝妇河多处溃堤，多个村庄及企业遭受洪涝灾害，大量田地被淹没。为完善水利工程防洪除涝能力，保障防洪安全，2019年10月，山东省人民政府印发了《山东省重点水利工程建设实施方案》，该方案针对山东省严重干旱与严重水患并存、水利设施和水利工程欠账多、防汛抗旱任务十分艰巨的基本水情，为补齐水利基础设施短板，对加快重点水利工程建设提出了新要求。全省重点水利工程建设初步匡算总投资1323.38亿元，包括水毁工程修复、巩固提升工程、新建抗旱调蓄水源工程，其中2020年实施工程项目总投资583.25亿元。对山东省应对台风中暴露出的水利短板，出现险情和水毁工程进行集中治理，其中涉及中小河流治理的项目为巩固提升工程中的小清河防洪综合治理工程、台风中出现险情的五条重要河道和跨市的十条骨干河道以及各市存在防洪隐患的105条重要河段治理工程。

(1)小清河防洪综合治理工程包括干流治理河道长度为198.4km、分洪道治理长度为82.8lm、重要支流、蓄滞洪区治理、排涝泵站工程和信息化工程等，批复总投资833865万元。

(2)台风中出现险情的五条重要河道为杏花河和孝妇河(已列入小清河防洪综合治理工程)，丹河、弥河、东长僧河(三条河道均在潍坊市，投资计划297900万元)。

(3)其他跨市骨干河道治理为徒骇河、马颊河、德惠新河、泗河、沂河、沭河、潍河、金堤河、东鱼河、洙赵新河，总投资计划561761万元。

(4)各市管理范围内存在防洪隐患的重要河道治理工程包括全省105条河段，总投资计划344961万元。

截至2020年6月30日，在主汛期前，1643项重点水利工程全部完成，共完成总投资272.06亿元。其中，小清河防洪综合治理工程完成投资114.55亿元，流域的总体防洪能力明显增强；水毁工程全部修复，提升了防灾减灾能力，为今后应对洪水灾害补齐了短板；治理后的跨市骨干河道和市管河道的重要河段基本达到了50年一遇的防洪标准，其他河道(段)达到20年一遇的防洪标准，为今后河道有效抵御区域内洪水涝水，更好地保障了广大群众的生命财产安全发挥了效益。

2 采取的主要措施

“十三五”期间，通过疏浚河道、修整堤防、改建扩排水涵等措施，消除险工隐患，改善了河道面貌，显著提高了河道行洪排涝能力。同时，通过建设维修生产桥等，改善了群众通行；清理淤泥、垃圾、填占物等固体污染源，改善了河道水生态坏境，为河道后续管理和水环境保护奠定了良好基础。“十三五”期间基本补齐了山东省中小河流的短板和薄弱环节，尤其在重点水利工程建设中，短时间能够高效完成如此点多面广、投资大的水利工程，保质保量地完成了建设任务。山东省水利厅及地方各级水利管理部门和参建各方注重探索创新，采取了很多新举措，推动了工程项目在时间紧、任务中、疫情防控等多方面复杂环境下如期完成建设任务。

2.1 简化前期工作审批程序

(1)前期充分开展调研，掌握工程损毁真实情况。工程前期阶段在全省16市派出工作组，全面摸清台风造成的工程损毁情况，并充分征求基层意见，经过反复讨论修改完善，确保了方案编制的准确性、针对性和实用性。

(2)加大政策支持力度。将小清河防洪综合治理工程作为应急防汛工程实施。其他需要2020年汛前完成并且确有困难的项目，经市、县级政府批准后，也可以作为应急防汛工程实施。

(3)开展统一设计和容缺审批。由省级统一组织开展跨市骨干河道的勘察设计任务，其他工程由相关市、县(市、区)统一组织开展；重点水利工程直接编制和批复初步设计(代可研)报告或实施方案，其他的用地、环评等前期手续均可以在建设过程中办理，不作为批复的前置必要条件和报建的审批事项。

(4)下放审批权限、简化审批程序。小清河防洪综合治理工程由山东省水利厅会同山东省发展改革委审批；小型工程如小型病险水库除险加固、水毁工程修复由项目所在地按照权限审批；巩固提升工程由各市审批，但是其中涉及水闸除险加固和大中型病险水库、小清河的7条主要支流以及支脉河(连通)治理工程需要经过山东省水利厅的技术复核；重点水利工程将不再办理规划选址、洪水影响评价等手续；合并开展财政评审与项目审批，按照批复的初步设计概算执行投资；征地移民不另行报批，而是在初步设计报告中单独列出建设征地移民安置的章节。涉及设计变更的项目，可以召集参建各方形成的设计变更会议纪要先行组织实施，事后再进行审批手续的补办。

2.2 组建机构、充分发挥联席会议作用

组建专门机构，成立山东省重点水利工程建设联席会议办公室，并召集小清河的相关项目法人单位建设管理人员组建小清河应急防汛工程建设工作专班办公室在山东省水利厅统一集中办公。将这个两个专班办公室整合为山东省重点水利工程工作专班办公室，设立了综合督导、协调推进和建设(质量安全)管理3个专班，为了更好地解决日常工程进展中经常出现的问题并督促协调工程进度，建立了工程定期调度及通报机制、问题会商研判机制、决策落实督导机制、信息快速传递机制和告知约谈警示机制。在工程实施过程中，成立7个由厅级干部带队的指导组，按照区域对重点水利工程实施全覆盖、无缝隙的分片巡查指导。

2.3 采取“一线工作法”

在厅直等单位调集了100余名业务骨干下沉工地驻点盯靠，对于部分重点项目，如排涝泵站、中型水库和大型水闸除险加固工程等，实行包干到人、一包到底的原则，对关键工序的施工现场进行24小时旁站监督，并督促参观各方在保证工程质量与安全的同时加快工程进度。各市县也分别建立与省级相对应的工作机制，形成了省市县上下贯通、环环紧扣的闭环式督导推进机制，推动了工程建设任务的高效运转。

2.4 建立制度体系，克服疫情影响等不利因素

新冠肺炎疫情得到初步控制、稳步推进复工复产之际，为保证疫情防控与工程建设有效推进，完成重点水利工程汛前完成建设目标不放松。从工程项目的招投标、施工进度、工程质量与安全监督、现场及各种问题的反映与处置、现场督导、疫情防控管理、防疫物资提供、考核奖惩措施等制度体系，为工程建设监管提供了实用、可操作、执行度高的工作标准。

2.5 切实落实建设资金

山东省地方各级政府和财政部门大力支持中小河流项目工程建设，优先保障重点水利工程建设资金，要求纳入涉农资金统筹整合约束性任务。省级以上资金由省财政先行安排，重点保障跨市骨干河道主体工程资金需求，如小清河等；其他工程按照2018年灾后重点防洪减灾工程投资政策和其他既有政策执行。各级财政年度新增收入部分优先安排支持重点水利工程建设，不足部分通过发行地方政府债券等方式解决，有效保障了项目建设资金需求。

2.6 建立问题反映机制，高效解决问题

将问题反映层级由4级压减为2级，在工程建设中遇到的问题，参建单位可以通过电话、邮箱等多种方式，直接反映到专班办公室，实施点对点服务。由专班办公室组织每周一召开例会集中会商研判，梳理和研究解决工程推进中的堵点、难点问题，建立问题清单，逐项解决，责任落实到人，任务落实到事。对于制约工程建设的重要难题，安排专人亲自靠上抓协调，直到问题全部解决。累计解决施工人员机械进场难、工地防疫物资短缺、与复航工程交叉施工、土方调运道路不畅等施工困难500余个，为工程建设高速推进、质量与安全切实可控提供了坚强有力的保障。

2.7 充分运用信息化手段

研究开发了重点水利工程信息调度平台，有效准确地掌握重点水利工程的实时进度。同时利用无人机空中巡查和人工现场核查等手段，不定期核实工程建设真实进度，有利于更好地督促工程进展与工程质量。对于建设滞后的项目，挂红黄牌督办，采取现场督促、书面告知、重点约谈等方式，有效传导了工作压力，引起参建各方的高度重视。坚持有奖有罚、奖罚分明，与工程建设单位在合同中约定奖罚措施并严格考核兑现；组织开展了“全省重点水利工程建设‘争进度、赛质量、比担当’决胜攻坚劳动竞赛”等活动，激励先进、鞭策后进，掀起“大干水利”的建设热潮，保证了高质量如期完成既定工程建设任务。

3 经验与建议

在今后的河流治理实施过程中，可以充分借鉴重点水利工程的经验做法，并且加以推广运用，使河道治理充分发挥综合效益。

(1)加强前期工作管理

在今后的工程治理中，充分借鉴重点水利工程建设管理经验，各地市水行政主管部门应全力加快工程设计、征迁等前期工作，进一步加强工程前期设计管理，进一步提高工程设计质量，减少设计变更；加大协调沟通力度，省级及各地市水行政主管部门加快工程审查批复进度，确保项目早日立项开工建设。

(2)保障资金需求

建议加大公益性水利建设项目的中央资金扶持力度，提高中央资金投资比例，缓解地方配套压力，提高地方投资水利工程建设的积极性，真正把短板补齐，保障工程顺利实施。项目所在地方政府落实地方配套资金，并在下达投资计划时，明确资金用于重点防洪减灾工程建设，确保资金不被统筹整合，便于水利部门协调争取，保障工程建设资金需求。

(3)加强监管，建立长效运行管护机制

通过水利工程稽查、暗访、督导检查等方式加大对项目的监管力度，指导项目法人和参建单位提高工程建设管理水平，最大程度发挥工程的效益。工程竣工验收后，切实加强对水利工程的运行管理，鼓励各地市探索建立长效运行管护机制，确保工程长期有效运行并发挥效益。

(4)解决好用地问题

建议对河道管理权限范围内的土地进行确权并明确土地性质，针对河道内部划定基本农田、林地、林场等。加大上级协调力度，保证河道的正常功能，为下一步的河道治理留足空间，在保障防洪减灾工程顺利建设的同时，保护好人民群众的利益。

(5)建立部门间高效联系协调机制

河流治理项目涉及水利、财政、自然资源等相关部门，如缺少沟通协调联系纽带，将造成工程建设被动缓慢，政府要成立专门机构，建立联席会议制度，定期研究解决存在的问题，推进工作顺利进行。

(6)结合生态与景观效应整条河道系统治理

进一步提高治理标准，采取综合治理，统一规划的措施，坚持科学论证、全面规划的原则，广泛听取各方面的意见和要求，分批次、分重点地进行有序、有效的规划治理.在充分发挥河道的防洪、除涝、交通的作用下推动河道高标准高质量设计和建设，打造建设集防洪排涝、景观绿化、城市地标、历史人文以及信息化控制为一体的综合性多功能河道，不但满足人们的多种需求，而且发挥河道的生态环境效应。在尊重自然规律的基础上，利用工程措施和河道的多种属性造福自然。综合河道的生态性、美观性和景观建设，打造生态、美丽、亲水、和谐的“幸福河”。

4 结论

2020年是“十三五规划”的最后一年，也是全面建成小康社会的收官之年。山东省中小河流在“十三五”期间得到了较大规模的建设和治理，为河道防洪排涝、农业灌溉、防灾减灾、改善河道生态环境发挥了巨大的作用，大大改善了以往水利基础设施薄弱的现状。但是，地方政府在治理过程中还存在配套资金压力大、征迁难度大、分段治理不够系统、建后管护薄弱、重防洪轻生态等问题，因此，在加大投入的基础上，采取积极有效的推进措施，真正发挥出中小河流网络在流域防洪排涝、生态环境改善方面的巨大效益。