黑龙江省全面推行河长制工作的实践与思考

郭微微，李铁男，贺 宁，王立权，王思聪

(1.黑龙江省水利科学研究院，黑龙江 哈尔滨 150080；2.黑龙江大学 水利电力学院，黑龙江 哈尔滨 150080；3.华北水利水电大学，河南 郑州 450045)

1 黑龙江省河湖长制现状

黑龙江省境内水系发达，江河纵横、湖泊众多、沼泽广布。根据水利普查统计数据，境内有黑龙江、松花江、乌苏里江、绥芬河四大水系。流域面积50 km2以上河流2881条，总长度9.21万km；流域面积100 km2及以上河流1303条，总长度6.55万km；全省共362个湖泊纳入湖长制管理，其中全国水利普查名录内湖泊253个、名录外湖泊109个。兴凯湖、镜泊湖、连环湖和五大连池等常年水面面积在1 km2及以上的湖泊有253个，水面总面积3037 km2(不含跨国界湖泊境外面积)。黑龙江省多年平均降水量为529 mm，平均水资源量为810.3亿m3，人均水资源量2160 m3[1-2]。黑龙江省水环境、水生态问题日益频发，严重影响了社会经济的发展[3]。黑龙江省委省政府出台制定了《黑龙江省实施河长制工作方案(试行)》，决定全面推行河长制，由省委书记，省长共同担任总河长，由省委常委、省政府副省长担任省级河长；15名省级河长分别负责黑龙江省四大水系等16条重点河湖。一套有35 119人构成的五级河长领导组织体系自上而下的全面开展[4- 5]。

2 黑龙江省推行河长制经验

2.1 提高站位，推动河长制湖长制从“有名”到“有实”转变

针对“四乱”问题，黑龙江省在开展国家要求流域面积1000 km2以上河流、水面面积1 km2以上湖泊的行动范围基础上再升级，对全省所有河湖及水库开展全覆盖“清四乱”专项行动，对河湖水域岸线乱占、乱采、乱堆、乱建等突出问题，开展集中清理整治。针对河湖水质问题，开展水污染防治专项行动，从合理确定生态用水需求、保障饮用水源安全、工业污染防治、城镇生活污染治理、城市黑臭水体整治、农村污水垃圾治理、农业面源污染控制、畜禽污染治理等8个方面入手，解决水污染突出问题。

2.2 创新机制，推进河湖问题整改落实

黑龙江省上下齐动、部门联动，采取“市县自查+省级专项督查”相结合的方式，对全省河湖健康状况“把脉会诊”。各市县借鉴脱贫攻坚“精准识别”做法，以河湖为单元，对全省所有河湖开展“拉网式”“无死角”问题排查，经整合归类共涉及26 501个问题，并逐级细化，建立了省市县三级问题台账。能够立行立改的问题全部进行整改，不能立即整改的问题全部纳入“一河(湖)一策”方案并明确了整改时限、目标和责任。成立9个专项督查组，对各地自查情况的“全面性、真实性、准确性”进行专项督查，并以“一市一单”的形式向各地反馈意见。省河长制办公室对核实确认的问题实行挂牌督办，有效推进了河湖问题加快整改落实。

2.3 构建护河体系，严厉打击违法犯罪行为

黑龙江省建立“五级河湖长+四级河湖警长”组织体系，公安机关将“扫黑除恶”行动与河长制湖长制密切结合，充分发挥省市县乡四级“河湖警长”作用，河湖警长在河湖长的统一领导指挥下协同治水，维护江河流域治安秩序，严厉打击破坏生态环境等违法犯罪行为，重点打击非法采砂、非法侵占水域岸线等涉黑涉恶违法行为，有效降低了涉河湖违法犯罪案件的数量，涉水违法犯罪行为得到有效遏制。2018年，全省共破获非法采砂犯罪案件40起，抓获犯罪嫌疑人55人；破获非法捕捞水产品犯罪案件80起，抓获犯罪嫌疑人96人；破获污染水体犯罪案件3起，抓获犯罪嫌疑人6人。

2.4 多渠道筹措治理资金，推动河湖治理产业化发展

黑龙江省大庆市采用BOT模式投资4.6亿元建设东城区第二污水处理厂，于2019年6月投入使用。鹤岗市以市场化、专业化、社会化为方向，采用PPP模式，与中国水务集团开展涉水产业战略合作，启动建成区“两河十四沟”清水秀岸综合治理工程，2018年投入治理资金1.59亿元。黑河市爱辉区设立河道保洁专项经费432.75万元，配备河道保洁员175名，实施河道保洁工作考核，落实奖惩措施。铁力市采取政府向社会购买服务的方式，签约河道专业保洁服务企业，对河道实施专业化清理，连续两年投入资金123万元，清除河道垃圾3200车。牡丹江市东宁市成立农药经营者协会，设立农药包装废弃物回收处置基金，各乡镇村设立固定废弃包装物堆放场所，对农药包装废弃物实行有偿回收，每袋奖励10元，2018年东宁市农药包装废弃物回收率达到100%。

2.5 依托科技手段，保障河湖精细化巡查管理

黑龙江省各级河湖长手机巡河APP全面启用，实现在线巡河。黑龙江省测绘地理信息局研发了河湖长制移动巡查PAD系统，全程参与河湖长制专项督查和湖泊复核调查，对河湖位置、现状和存在问题等进行精准定位和卫星影像比对。齐齐哈尔市利用卫星影像技术对嫩江和乌裕尔河制作了专题地图，在图上标记“问题图斑”，配合实地踏查，极大地提高了河湖问题排查精准度。大兴安岭地区十八站林业局自行采购无人机设备，实现立体化巡查管控。依兰县委托专业无人机航飞机构，采用大型无人机对境内主要河流全流域航拍，精确查找河道垃圾、采砂、违建等问题，输出的航拍影像图可呈现问题所在位置坐标，对问题登记造册后，便于逐一整改。

2.6 推行“开门治水”政策，增强社会公众主动参与意识

全省各地坚持“开门治水”，积极引导和鼓励社会公众主动参与河湖治理和管理保护。全方位多举措开展宣传工作，大力宣传普及河长制湖长制相关政策和知识，利用微信公众平台推送河湖文化，讲述河湖长故事，弘扬治水文明。黑龙江报业集团开展大型融媒体系列报道“松花江·我是河长”活动，跟踪采访百名河长，树立河长履职典型，并刊登河湖长制公益广告。积极推进河湖长制进机关、进企业、进校园、进街道、进乡镇、进农村、进码头、进水上风景区等活动。绥化市集中组织市、县、乡、村四级河长开展了“用脚步丈量河流”主题巡河活动。各地涌现出了一大批“党员河湖长”“企业河湖长”等民间河湖长和志愿者服务队，形成了社会各界广泛参与共同治水管水新格局。

3 主要问题

通过走访黑龙江省水利厅河长制办公室及随机选取绥化市、伊春市、佳木斯市水利局河长制办公室，与其工作人员对推进河长制工作进行了深刻的交流，总结得出目前推行河长制工作仍存在以下问题。

(1)河湖长责任有待再压实。部分河湖长对生态文明思想认识不够深刻，对全面推行河长制湖长制重大改革举措理解不够透彻，对河湖问题存在的复杂性、艰巨性、长期性、持久性特点把握不够精准，履职不到位[6-8]。

(2)工作合力有待再凝聚。河长制湖长制制度体系虽然已经建立，但是机制作用发挥尚不充分，工作合力凝聚不足，缺乏凝聚跨区域跨部门工作合力的有效手段，部门联动工作机制有待进一步完善[9-12]。

(3)河湖治理资金有待落实。目前，黑龙江省河长制湖长制没有专门的资金投入渠道，地方党委、政府受国家财政政策影响和自身财力限制资金紧缺，支撑河长制湖长制“六大任务”有效落实需要再投入一定治理资金[13]。

4 工作建议

从黑龙江省全面推行河长制湖长制工作的实践来看，河长制管理体制中现存的一些弊端也需要在发展中不断完善。形成长效的、社会合力共治的河湖治理模式，实现从河长制到河长治。

(1)国家层面加强河长制湖长制立法建设。目前，除浙江、海南、江西等少部分省份外，大部分省份尚未将河长制湖长制纳入地方性法规，黑龙江省还没有将河长制湖长制纳入地方性法规，特别是河长制湖长制工作刚刚起步的省份，需要在河长制湖长制实践过程中逐步纳入立法计划。建议国家层面加强河长制湖长制立法建设，出台相关法规制度，便于各地遵循，借助法治力量推动河长制湖长制落地见效。

(2)设立国家级河长湖长。五级河长湖长履职成效显著，建议国家层面设立国家河长湖长，负责统领全国七大流域河长制湖长制工作，承担总督导、总调度职责。国家河长湖长负责指导、协调其流域范围内河湖管理和保护工作，督导其流域内省级河长湖长和国家有关责任部门履行职责。

(3)国家加强河湖保护工作经费投入。河湖常态化管护与监管需要稳定可持续的工作经费投入，建议国家将河湖资金投入重点从开发建设转向保护监管，设立常态化投入科目，增加河湖保护和监管工作经费投入比例，出台相关资金投入政策，保障河湖生态环境保护与监管工作成为今后一段时期的河湖重点工作。

(4)将河湖健康评估作为河长制湖长制考核的先决约束条件。开展河湖健康评估工作，系统了解河湖生态情况及河流健康变化趋势，对河长制湖长制考核工作具有重要意义。建议国家将河湖健康评估工作作为河长制湖长制考核的先决约束条件，出台国家健康评估技术标准，指导全国开展河湖健康评估工作。

(5)多维管护模式，多元融资途径。提升河道管护效率，创新管护机制，鼓励河道管护外包，鼓励河道维护与地区特色相结合，可以形成新形势的旅游景点，也可以增加额外收入，比如河道保洁船可以做的有民族特色，并增加一些服务项目。加大资金支持，多元融资途径，比如与社会资本方合作；鼓励民众自筹等。