澳大利亚对外援助政策的特点

韩永红 冯伟健

澳大利亚是国际上较早开始且一直积极提供对外援助的国家之一。①例如，澳大利亚在2017至2018年度，给予印度尼西亚、柬埔寨、巴布亚新几内亚的官方发展援助，分别达到356.900.000，87.400.000，546.300.000美元。参见澳大利亚外交与贸易部网站，https：//dfat.gov.au/aid/where-we-give-aid/Pages/where-we-give-aid.aspx。历经70年的对外援助，澳大利亚已建立起一套完善、行之有效的对外援助体系。这个对外援助体系有什么特点？在我国大力推进“一带一路”倡议实施的背景下，深入研究澳大利亚的对外援助体系，可为我国对外援助政策的制定和实施提供借鉴和参考。

国内学界对澳大利亚对外援助的已有研究主要大致可分为三方面。有部分学者梳理、分析了澳大利亚百年以来的外交史，其将对外援助视为外交的一部分。②汪诗明：《20世纪澳大利亚外交史》，北京大学出版社2003年版；李军：《澳大利亚百年对外关系史简析》，载《国际关系学院学报》2002年第1期，第3-8页；李楚：《80年代澳大利亚的对外投资及对外经济援助》，载《国际经济合作》1990年第8期，第57-58页。有些学者指出澳大利亚对东南亚援助的目的具有多重性，包括国家利益以及人道主义。其多样化的援助方式客观上对东南亚国家产生了巨大影响，而这些努力让澳大利亚在该地区发挥主导作用。①张秋生、蒋启良：《略论澳大利亚在<科伦坡计划>中对东南亚的援助》，载《东南亚纵横》2010年第12期，第61-67页；鲁鹏、宋秀琚：《澳大利亚与南太平洋地区主义》，载《太平洋学报》2014年第1期，第61-68页；郭语：《新世纪以来澳大利亚对斐济的援助》，载《国际经济合作》2014年第10期，第78-81页。有些学者研究澳大利亚对外援助的透明度建设，并在比较各国的援助规制体系时，肯定了澳大利亚对外援助对其国家利益和软实力投放以及对受援国经济社会做出的积极贡献。②周太东、毛小菁：《澳大利亚对外援助透明度制度和实践》，载《国际经济合作》2013年第9期，第60-63页；孙同全、周太东：《对外援助规制体系比较研究》，社会科学文献出版社2015年版。不过，国内学界对澳大利亚的对外援助缺乏全面而深入的探索，对其对外援助的政策特点缺乏系统、详尽的分析与总结，大多只是泛泛地对其在某一地区的对外援助政策进行研究。在澳大利亚对外援助政策研究方面，有国外学者揭示了澳大利亚制定外交政策的参与者、机构以及权衡利弊的过程，以及在全球化背景下这些因素的变化。③Allan Gyngell and Michael Wesley，Making Australian Foreign Policy（Cambridge University Press，2003）.有些学者指出澳大利亚2006年的白皮书文件中解决贫困的政策过于依赖受援国的经济发展和善治建设，而忽视了解决受援国社会的不平等和脆弱性，以及农村城市差距过大等问题，最终会导致澳大利亚安全利益受损。④Patrick Kilby，“The Australian aid program：Dealing with poverty？”，Australian Journal of International Affairs，Vol.61，No.1，2007，pp.114-129；Toby Carroll and Shahar Hameiri，“Good governance and security：The limits of Australia's new aid programme”，Journal of Contemporary Asia，Vol.37，No.4，2007，pp.410-430.有些学者注意到澳大利亚援助计划“安保化”的特征以及新自由主义对澳大利亚对外援助政策制定的影响，并指出2013年后澳大利亚的对外援助变化只体现在重点援助地区、级别以及项目管理上。⑤Andrew Rosser：“Neo-liberalism and the politics of Australian aid policy-making”，Australian Journal of International Affairs，Vol 62，No 3，2008，pp.372-385；Shahar Hameiri，“Risk management，neo-liberalism and the securitisation of the Australian aid program”，Australian Journal of International Affairs，Vol 62，No 3，2008，pp.357-371；Jack Corbett and Sinclair Dinnen：“ Examining rencent shifts in Australia's foreign aid policy：new paradigm or more incremental change？”，Australia Journal of International Affairs，Vol.70，No.1，2016，pp.87-103.还有学者指出澳大利亚开展对外援助面临的根本难题在于，如何在缺乏民众支持下维持其政治合法性。⑥Jack Corbett，Australia's Foreign Aid Dilemma：Humanitarian aspirations confront democratic legitimacy（Routledge，2017）.国外学界对澳大利亚对外援助政策的研究较国内更为深入与全面，但对于澳大利亚对外援助政策特点的分析往往只局限于某个问题（如减贫、国家安全）。总的来说，国内外对于澳大利亚对外援助的现有研究，都未以其近年发布的政策性文件为论据对其对外援助特点进行系统梳理、解读以及分析，尤其是澳大利亚部分对外援助政策法律化的特点并未引起学界关注。本文将以近年澳大利亚的对外援助白皮书和国内相关法律为论据，洞察、细化澳大利亚对外援助政策的特点，并以之为鉴，从中获取对完善我国对外援助政策和法律制度建设的有益启示。

一、重视道义价值与国家利益的平衡

澳大利亚的对外援助宗旨和目标伴随着澳大利亚不同时期的对外援助实践做出相应调整。澳大利亚的官方援助活动始于第二次世界大战前向巴布亚新几内亚提供的少量赠款。1950年初，澳大利亚渴望在东南亚扩大其独立于英国后作为独立国家的影响力，因此澳大利亚积极加入由英联邦主导，并有美国参与，被誉为马歇尔计划东南亚版的“科伦坡计划”，并成为主要的援助国。①Rumley Dennis，The Geopolitics of Australia's Regional Relations（Kluwer Academic Publishers，1999），p.181.

到了20世纪70年代，国际局势发生剧烈变革，越南战争失败后美国开始检讨其全球遏制战略，②汪诗明：《20世纪澳大利亚外交史》，北京大学出版社2003年版，第145页。越来越多殖民地国家走向独立，澳大利亚也随之反思并尝试更独立地开展外交，例如与中国建交，与印度尼西亚修好，支持巴布亚新几内亚独立等，因此澳大利亚的对外援助政策也开始转变思路。1984年，澳大利亚对其所有对外援助项目进行了全覆盖的评估，其评估成果《杰克逊报告》（Jackson Review）随后被霍克-基廷政府所采纳。该报告解决了澳大利亚下一阶段对外援助的目标问题，确立援助“三重性目标”（为人道主义、外交和商业利益服务）；同时建议整合因分散而支离破碎并质量较差的援助项目，并根据不同国家与地区进行援助分配。除此以外，澳大利亚建立起现代化的专司援助的机构，即澳大利亚国际发展署（Australia Agency for International Development，简称澳发署），专门负责对外援助事务。③即澳大利亚国际发展援助局（AIDAB），澳发署（AusAID）的前身，专门负责对外援助事务。确立对外援助的“三重性目标”——为人道主义、外交和商业利益服务。

到了90年代初，冷战的终结令世界政治两极机制瓦解，一直紧张的世界局势变得平缓，①汪诗明：《20世纪澳大利亚外交史》，北京大学出版社2003年版，第195页。这使得澳大利亚在对外援助中调低了对国家安全的考量。虽然澳大利亚援助面临许多新的挑战，例如艾滋病的扩散、难民增多、全球贫困和生态环境恶化等，但澳大利亚对外援助的总额还是陷入了一段低迷期，基本与发展援助委员会（Development Assistance Committee，下文简称DAC）②经济合作与发展组织（OECD）的下属组织。的平均水平相当。1997年，澳大利亚外交与贸易部就澳大利亚对外援助项目发起第二次全面评估，随之拟定了《西蒙斯报告》（Simons Review），其指出下阶段对外援助应专注减贫目标（实为国家政治利益），“三重目标”所追求的不同方向会影响援助中最为重要的政治目标的实现，但该报告的建议没有被澳政府采纳。

在迈入千禧年之际，世界有零星局部战争，恐怖主义抬头。虽然国际援助力量中增添了新的成分，即私人基金和新兴国家加入对外援助的主力队伍，但在亚太地区，联合国千年目标的实现还是面临艰巨挑战。这一时期澳大利亚在亚太地区的援助表现更为活跃。在2006-2012年，澳大利亚的援助资金实现大幅增长（见表1）。

表1：2006-2012年澳大利亚官方发展援助的总支出变化及占国民总收入的比例

澳大利亚政府分别在2006年、2012年和2014年专门为对外援助发布了白皮书。在不同时期的外交白皮书中，澳大利亚都阐述了其相应时期的对外援助理念和宗旨，宣传其道义价值观。这一时期，澳大利亚政府在援助宗旨和目标阐述方面从侧重实现国家利益转换为侧重发展中国家的减贫，致力于实现联合国千年发展目标，促进全球的稳定和繁荣。如在2006年白皮书中宣称对外援助的目标是加快受援国经济增长，保证受援国政府的有效运作，改善受援国教育和卫生和促进区域稳定与合作等目标，同时贸易对于经济发展的重要性仍然被强调，但澳政府通常不再使用援助直接补贴澳大利亚与发展中国家的贸易。在2012年白皮书中更是把“支持发展中国家减贫”的表述改为“帮助受援国民众脱贫”，凸显出更多人道主义的考量。①参见孙同全、周太东：《对外援助规制体系比较研究》，社会科学文献出版社2015年版，第73-87 页；See also Jack Corbett，Australia′s Foreign Aid Dilemma：Humanitarian aspirations confront democratic legitimacy（Routledge，2017）；Patrick Kilby，“The Australian aid program：Dealing with poverty？”，Australian Journal of International Affairs，Vol.61，No.1，2007，pp.114-129.在2012年的澳大利亚外交白皮书中，还强调澳大利亚是富有同情心的国家，不会对生活费低于1.25美元的极端贫困人口坐视不管，并坚信人人都拥有公平竞争的权利，将积极地为联合国千年发展目标（Millennium Development Goals，下文简称MDGs）的实现做出贡献。②“澳大利亚政府致力于实施千年发展目标，这是世界各国商定的至2015年需要减少贫困的目标。千年发展目标是减少贫困和改善人类发展的前所未有的全球统一力量。”See“An Effective Aid Program for Australia，Making a real difference—Delivering real results”，Department of Foreign Affairs and Trade of Australia，June，2012，https：//www.dfat.gov.au/sites/default/files/effective-aid-program-for-australia.pdf.在2006年发布的《澳大利亚援助：促进增长与稳定》中，为实现联合国千年发展目标，促进发展中国家的减贫和可持续发展，澳总理承诺至2010年把对外援助额增加一倍至40亿澳元，2014年的澳大利亚外交白皮书也强调了类似内容。除此以外，澳大利亚国会于1960年批准澳大利亚加入向低收入国家提供优惠性援助的多边组织（即批准《国际开发组织法》）。通过阐述、宣传其援助宗旨，并结合实际对外援助行动，澳大利亚政府不仅取得了国内及受援国民众的理解和支持，也在国际社会上构建起负责任的国家形象，打造了澳大利亚援助的品牌效应。但也有观点认为，尽管澳大利亚援助政策表面上注重消除贫困，但其依赖经济发展和有效政府治理作为手段不足以消除长期贫困，而在农村-城市不平等的鸿沟以及社会矛盾日益加剧所导致的社会不安全感以及脆弱性加剧的问题上，没有给予足够的重视。③Patrick Kilby，“The Australian aid program：Dealing with poverty？”，Australian Journal of International Affairs，Vol.61，No.1，2007，pp.114-129.

但实际上，澳大利亚政府在这一时期也强调“帮助发展中国家减贫及实现可持续发展，必须与澳大利亚国家利益相一致。”①See“Australian Aid：Promoting Growth and Stability”，Department of Foreign Affairs and Trade of Australia，April，2006，https：//dfat.gov.au/about-us/publications.在澳大利亚的援助代表机构分布版图中可发现，很多受其重点援助的国家都在地理位置上围绕于澳大利亚，处于大洋洲、南亚，或是太平洋群岛地区。②See“Australian Aid：Promoting Growth and Stability”，Department of Foreign Affairs and Trade of Australia，April，2006，https：//dfat.gov.au/about-us/publications.例如在2012年《有效的援助方案：作出真正的贡献，交付实在的成果》中，澳大利亚将把援助重点集中于印度尼西亚、东帝汶和巴布亚新几内亚。印度-太平洋地区是澳大利亚援助的重点区域，2017年的澳大利亚外交白皮书中提到2017-2018年澳大利亚官方对外援助（Official Development Assistance，下文简称ODA）总额将达到39亿美元，而其中的90.8%投放在了印度-太平洋地区。因为这些国家的稳定直接关系到其边境安全、跨境犯罪的打击以及传染疾病的管控等，同时稳定周边可在经济上为澳大利亚创造更广阔的市场和良好投资环境。澳大利亚也十分重视对受援助国的市场开发，以给澳企业创造更多的商业和投资机会，所以其援助也重点关注了受援国的善政治理和私营经济领域。值得关注的是，虽然澳大利亚在2006年的白皮书文件中已表明废除捆绑援助（放弃部分经济利益而专注于援助的道义目标），但2013年澳大利亚政府将澳发署并入外交与贸易部的决定也表明其将重拾对外援助的经济利益考量。有观点指出，显然澳大利亚周边国家的贫困与澳大利亚的长期安全存在联系，但尝试灌输良好政府治理的政策理念于受援国，无益于解决其贫困问题从而稳固澳大利亚国家安全。③Toby Carroll and Shahar Hameiri，“Good governance and security：The limits of Australia's new aid programme”，Journal of Contemporary Asia，Vol.37，No.4，2007，pp.410-430.

二、注重援助项目的透明度及有效性监督

澳大利亚对外援助透明度的提升主要依靠《透明度章程》《信息公开法》等国内相关法律规范和《国际援助透明度计划》等国际软法予以规制。为了促进MDGs的实现，在2012年白皮书中，澳大利亚政府承诺对外援助资金于2016-17年达到国民生产总值的0.5%，且若届时经济条件允许，还可能将提高至0.7%。并且将致力于将资金的使用价值最大化，加强援助有效性。为了实现这些目标，澳大利亚政府采纳了2010年《援助有效性独立评估报告》中提出的增加对外援助项目透明度的建议，许诺将在2011年底之前发布《透明度章程》。根据2011年发布的《透明度章程》，澳大利亚国际发展署（下文简称为澳发署）采取的具体措施为：（1）定期更新澳发署开展对外援助活动的支出、取得成果和年度绩效报告等数据和信息。（2）参加《国际援助透明度计划》，并利用其全球援助信息数据库提供的数据对自身援助效果进行比较和分析。（3）在受援国本土媒体上发布澳大利亚援助计划的本土语言摘要。（4）在澳大利亚援助计划所涉及的部门网页上公布年度目标。（5）增加澳发署信息披露计划中所披露文件的数量，并欢迎民众对本章程，以及与本章程不符的澳发署的行为进行反馈。①See“Transparency Charter”，Department of Foreign Affairs and Trade of Australia，November，2011，https：//devpolicy.org/pdf/blog/ausaid-transparency-charter.pdf.在《透明度章程》的规制下，澳发署在外交与贸易部（Department of Foreign Affair and Trade，下文简称为DFAT）网站上公布了其所援助的国家与地区，并公布预算、项目和成果等具体数据。例如，在2018-2019年公布了澳大利亚在亚洲和太平洋地区的33个受援助国援助信息数据。这些举措为澳大利亚构建了诚实守信的良好国家形象，为其在世界范围内展开外交和经贸合作提供了信誉基础，同时争取到了更多的国际影响力和话语权。在国际层面，澳大利亚政府还加入了国际援助透明计划（International Assistance Transparency Initiative，下文简称IATI），参与建立了全球援助信息共享机制。该机制为开放的数据库，任何用户需要根据IATI的标准（以XML格式提供数据）向其上传数据。这种格式可以快速地进行可读数据的交换、比较，并与以同格式发布的其他数据相组合，用于计划、跟踪和比较不同援助项目和活动的进度和结果，任何人皆可以出于任何目的查阅以及使用。若某地区发生人道主义危机，可以利用其迅速作出最有效援助决策。在国家合作层面，该机制要求成员国在其援助机构官网上发布援助的预算、支出、成果和计划等信息，同时将这些信息与中央注册系统连接，从而方便其他成员国查阅并作出协调，以期共同取得更好效果。

在严格的信息公开制度要求下，国内民众对澳发署的援助活动起到了很好的监督作用，同时加强了民众对援助决策的参与度，从而使得澳发署的工作具公信力。例如，澳发署在2011至2012年期间曾收到一份关于援助舞弊案件调查的信息披露申请，作为对该申请的回应，澳发署随后公布了2004-2010年处理的130起舞弊案件的信息，包括涉案金额、项目类型、损失金额等，引起了澳大利亚媒体和民众的广泛关注。①参见周太东、毛小菁：《澳大利亚对外援助透明度制度和实践》，载《国际经济合作》2013年第9期，第60-63页。另外，澳大利亚将《国际援助透明度计划》的要求贯彻至其实施的对外援助项目管理全程，使其在国际援助透明度指数上保持领先，并受到相关研究机构（如全球发展中心）的好评。②See“AusAID Annual Report 2012-2013”，Department of Foreign Affairs and Trade of Australia，2013，http：//aid.dfat.gov.au/.

在提高资金的使用效益以及安全性方面，澳大利亚政府在2012年白皮书中承诺将在未来两年内将技术顾问的人数减少25%，并削减顾问薪酬中不合理部分；制定滚动式的四年援助预算方案；终止难以实现其目标的项目；进一步加强反项目欺诈以及风险管理的能力。澳大利亚政府还许诺增加对多边组织、民间组织和非政府组织的资金支持以及扩大民间人员招募。而在2014年白皮书中，澳大利亚政府减少了ODA援助的预算支出，③澳大利亚2015的援助总额将从2014年的50.279亿美元，减少为40.517亿美元，而2016年的预算更仅为38.278亿美元。参见黄梅波、沈婧：《澳大利亚对外援助政策改革及其借鉴意义》，载《国际经济合作》2016年第8期，第39-44页。将更多地利用非ODA资金的投资，以及与其他新兴发展中国家共同合作，来共同达成援助目标。计划在四年内拨款1.4亿澳元，以鼓励采用创新的发展解决方案，例如医疗口服液疗法，儿童疫苗以及高产和抗病作物，以创新来推动解决贫困和疾病问题。除此以外，更多的援助资金也将流向促进受援国贸易发展的项目。澳大利亚相信经济持续增长的国家将给全球贸易和投资带来机遇，援助项目将具体关注基础设施建设、贸易便利化和政府的良好治理。因为更好的基础设施可降低经商成本；而贸易便利化则可确保企业可以利用国际机遇，让受援国经济与全球经济接轨；良好的政府治理可以确保市场的公平竞争，支持私营经济的强劲增长。④到2020年，澳大利亚政府将把对贸易援助的支出增加到澳大利亚年度援助支出的20%。See“Australian aid：promoting prosperity，reducing poverty，enhancing stability”，Department of Foreign Affairs and Trade of Australia，June，2014，https：//www.dfat.gov.au/sites/default/files/australian-aid-development-policy.pdf。而为了确保援助的有效性，澳大利亚将加强对非政府组织合作伙伴的尽职调查，并且对一些援助项目进行合并重组。

为更好地管理对外援助资金的流向，除白皮书以外，澳大利亚政府还开创性地发布政策性框架用以细化、落实白皮书中的内容。例如《取得实际效果：加强澳大利亚援助的问责制和有效性》在2014年白皮书的基础上，具体指导援助资金的分配，确保白皮书定下的援助区域被覆盖以及实现援助目标。该政策框架要求对于所有每年接受1500万美元及以上数额澳大利亚ODA的国家或地区，澳发署必须为其制定针对性的援助投资计划（Assistance Investment Plan，下文简称为AIP）。AIP是一份公开文件，其详细介绍援助在该国家或地区计划实现的目标，以及如何衡量成效。AIP一般是为期四年的计划，最长一般不超过六年。所有AIP信息都将发布在DFAT网站上。澳大利亚政府还会每年对援助项目进行绩效评估，并制作援助计划绩效报告公布于DFAT网站上，其中包括澳大利亚援助的每个主要国家及地区的援助计划的绩效和发展有效性的评估。

同时，在《联邦政府采购指南》《联邦舞弊控制指导》和《1997年总审计长法》的规制下，澳发署不断加强其采购决策透明度和问责性，建立起应对舞弊风险的预防机制，国家审计办公室对其的绩效审计进行外部监督，共同保证援助资金的安全。此外，每年澳大利亚政府会制作援助计划绩效报告对援助项目进行评估。不仅如此，援助项目还接受外部评估，包括澳大利亚政府发起的外部独立评估和DAC同行评估。在多种评估措施并行下，澳大利亚政府及纳税人可确保援助资金不被浪费。

三、注重援助执行机构的建设

在援助执行机构方面，2013年11月1日以前，澳发署起主导作用，主要负责援助项目的开展并为其提供相应资金。但对外援助项目涉及面巨大，政府部门间的配合不可缺少。外交贸易部、财政部、金融与行政部以及检察总长、教育、科学和培训等部门都在国家对外援助领域中发挥重要作用，例如澳大利亚联邦警察（AFP）通过其国际部署小组，为援助计划的开展提供区域能力建设和执法支持。澳发署作为对外援助的牵头机构，在政府高层作出有关受援助地区发展问题的战略性决策过程中，扮演着出谋划策的重要角色，同时其也与其他政府机构有着紧密的联系。澳大利亚通过实施“整体政府”①“整体政府”指在公共政策和公共服务中，采用交互、协作和一体化的管理方式与技术，促使各管理主体（政府、社会组织、私人组织以及政府内部各部门等）在共同的管理活动中协调一致，达到功能整合、有效利用资源和为公民提供更好服务的目标。参见Christensen、Per Legraid：《后新公共管理改革—作为一种新趋势的整体政府》，张丽娜等译，载《中国行政管理》2006年第9期，第83-88页。的管理策略，整合各对外援助职能部门，有效地融合了外交、贸易、安全、移民等各方面的政策目标，为援助活动提供充分的协商协调机制，加强对外援助决策和执行的全面性。具体举措为设立发展有效性指导委员会（Development Effectiveness Steering Committee），其中以澳发署署长为主席，澳发署内的经济学家以及来自内阁部、外交部和财政部等部门的副部长为委员，在多部门分管对外援助事项的情况下，合力为对外援助的战略决策层面提供跨部门的整体协同（如在分管援助事项的各部门之间提供预算协调），以及为援助方案提供战略方向（如就援助优先事项的预算向政府提供建议），以及实施对援助有效性的监督。②参见孙同全、周太东：《对外援助规制体系比较研究》，社会科学文献出版社2015年版，第118页；See also Jack Corbett，Australia's Foreign Aid Dilemma：Humanitarian aspirations confront democratic legitimacy（Routledge，2017），p.101.但从2013年11月1日起，澳发署不再是独立的机构。澳大利亚政府在对其进行评估后，决定将其职能整合DFAT中，而澳发署也成为了DFAT的下设机构。此后，DFAT对澳大利亚对外援助负责，所有与援助有关的信息也将发布在DFAT的官网上。此举加强了援助执行与贸易外交政策的内在联系与相互配合。

此外，澳大利亚政府还借助私营机构、民间组织、大学及国际多边组织的力量，利用它们专业知识和技术，共同完成援助项目。尤其是私营承包商可提供与高级管理、物流和基础设施等领域相关的服务，具有快速寻找顾问及为项目提供技术支持的能力，并可以快速更换不称职人员。例如通过DFAT的商业伙伴平台计划（Business Partnerships Platform），DFAT与越南社会政策银行（VBSP）、亚洲基金会（TAF）以及万事达信用卡合作，为低收入越南人提供了首个银行短信（SMS）以及移动银行平台服务。由于越南贫困地区缺乏正规银行分支机构，该计划预计改善了六千万越南人与正规银行的联系，且通过多样化的银行服务，大大提高了越南本土银行的竞争力。①See“Engaging the Private Sector in development Guidance note”，Department of Foreign Affairs and Trade of Australia，March，2019，https：//www.dfat.gov.au/aid/who-we-work-with/private-sector-partnerships/Pages/private-sector-partnerships.aspx.这样的举措有效地提升了援助的专业水平，加大了项目的成效。

四、重视政策的法律化

澳大利亚以政策性文件（白皮书）的方式公布某一时期内其对外援助的宗旨、目标、工作重点领域及总资金预算。其后在白皮书基础上细化出具体的政策框架，如反映其对外援助具体工作成效的绩效评估报告和针对具体国家或地区制定的援助投资计划。澳大利亚以政策性文件为主的方式调整对外援助颇具灵活及适应性，但同时也缺乏稳定性、可预测性和规范性，容易随着执政政府的更迭而失去其应有的作用。②参见孙同全、周太东：《对外援助规制体系比较研究》，社会科学文献出版社2015年版，第89、90页。

或许正是考虑到对外援助政策规制的不足，澳大利亚的对外援助体系中还包括了国内法律、规范性文件以及国际软法，以加强其对外援助的稳定性、强制性和合法性。例如，根据《信息自由法》，除了涉及国家安全、商业秘密、金融秘密和内阁信息等被完全或有条件豁免的部门以及其文件以外，③《信息自由法》第二章第二节第8C条：”要发布的信息-限制豁免文件：（1）不要求政府机构发布被豁免、其他法律禁止或限制出版的文件（2）如果本成文法限制或禁止发布特定信息，则除本成文法例允许或要求的范围外，无须根据本节要求政府机构发布信息。”See“Freedom of Information Act 1982”，Federal Register of Legislation，Australian Government，January，2018，https：//www.legislation.gov.au/Details/C20100288/Download.澳大利亚所有政府部门都负有信息披露的义务，包括公开机构的职责、工作的具体内容以及工作方式等，并公开实施这套机制的方案。信息公开的形式包括所有信息记录方式，包括文件、档案、录像带、录音带、官方报告和书面指令等。另外，对外援助的采购项目必须符合《1997年财务管理与责任法》以及在其框架下颁布的《联邦政府采购指南》和《联邦欺诈控制指导》，澳发署须贯彻“物尽其用”原则在对外援助项目招标中选择中标人，同时在内部制定欺诈控制计划，用于指导其员工如何管理DFAT所面临的欺诈风险。除此之外，根据《1997年总审计长法》规定，①See“Public Governance，Performance and Accountability Act 2013”，Federal Register of Legislation，Australian Government，June，2013，https：//www.legislation.gov.au/Details/C2013A00123。国家审计办公室将每年对澳发署的绩效进行审计，其审计报告将移送议会和外交与贸易部部长，并对媒体和民众进行公布。执行机构也必须就报告中提出的问题作出回应。②参见孙同全、周太东：《对外援助规制体系比较研究》，社会科学文献出版社2015年版，第100页；See also“Fraud Control Toolkit for funding recipients”，Department of Foreign Affairs and Trade of Australia，February，2019，https：//www.dfat.gov.au/sites/default/files/fraud-control-toolkit-for-fundingrecipients.pdf。借助规制范围广泛的《信息自由法》和相关审计法律，巧妙地把提高透明度、反欺诈贪腐、强化社会舆论监督和最大化利用援助资金等对外援助政策精神法律化，达到了节省高昂的专门立法成本，同时强化其援助政策强制力的效果，使其对外援助行为符合民主国家法治背景下受到法律制约的要求。

除此以外，澳大利亚注重维护其负责任的“世界中等强国”身份，履行“良好国际社会公民”的义务，积极参与国际软法的制定。澳大利亚是《巴黎宣言》《阿卡拉行动日程》《凯恩斯条约》《国际援助透明度计划》《釜山伙伴关系文件》等关于加强援助有效性、发展有效性和援助透明度协议的成员国。例如，在《国际援助透明度计划》的制定中，澳大利亚作为发起国之一，参与建立了全球援助信息共享机制。一定程度上也是企图把自身对外援助政策的诉求融入于国际软法中，并通过各国的长期实践最终形成国际惯例，实现其把对外援助政策国际法化的目的。与此同时，通过对外援助政策的法律化，也让澳大利亚援助政策的拟定和对外援助相关机构的内外部管理有法可依，反向制约了对外援助活动，使其在政策拟定以及援助管理上更加合法合理，提高了公众对对外援助活动的信任度。

五、结论

澳大利亚是国际上较早开始，且一直积极提供对外援助的国家之一。历经70年的对外援助历史，澳大利亚的对外援助政策思路愈益成熟，顺应国际潮流，紧密服务于国家利益，已建立起一套完善、行之有效的对外援助体系。该体系包括对外援助白皮书等政策性文件以及体现其对外援助政策精神的法律文件，其中澳大利亚的对外援助政策灵活性与适应性得到了世界范围内的广泛认同。除此以外，其对外援助政策还具有透明度高，注重援助有效性，监督评估机制完善，注重官方与非官方援助执行机构与体系的建设，以及援助政策法律化等特点。本文在对澳大利亚对外援助历史进行简要回顾的基础上，以澳大利亚新近的政策性文件以及其部分国内法律作为论据分析其对外援助的政策特点。在对其政策特点的分析与总结上难免会囿于论据范围的局限，未来学界还可以不同的材料为论据对其特点做进一步剖析，甚至可以跨学科的方法进行解读，寻求新的见解。另外，我国应立足自身实际，汲取、借鉴西方传统援助国对外援助政策的宝贵经验，切实提高自身对外援助法律体系的透明度和有效性。概括而言，主要有以下几点启示：将人类命运共同体理念进一步融入我国的对外援助宗旨；加强援助信息的透明度与援助项目的监督、评估；建立官方援助与非官方组织的合作机制，提升我国的对外援助管理体制建设。