上海市防洪除涝工程管理现状与对策分析

陈长太 李学峰

(上海市水务规划设计研究院，上海 200233)

1 管理现状

上海地处太平洋季风区，气候情况较为复杂，灾害性天气时有发生[1]。经过多年建设基本形成“千里海塘、千里江堤、区域除涝、城镇排水”四道防线防汛保安体系，全市现状河道(湖泊)4.73万条，河湖水面率9.98%[2]；已建水利控制片外围水闸281座，总净宽2948m，外围除涝泵站46座、总规模1146m3/s；已达标流域防洪、区域防洪和城市防洪堤防及海塘总长度约1157公里，为上海城市经济社会可持续发展做出了积极贡献[3]。上海历届市委市府不仅对防洪除涝工程建设高度重视，对工程管理也十分重视。2000年，上海市水务局成立，聚合了水利、排水、供水3大部门,成为全国第一个省级水务一体化管理机构。经过近20年的管理实践，水务管理体系日臻完善。

1.1 建立了较完善的管理体制机制

1.1.1 海塘工程管理

上海市水务局是海塘工程的水行政主管部门，负责全市海塘的行业管理，指导、监督、考核区海塘运行管理工作，审核本市海塘运行年度计划，拟定海塘运行的技术质量标准、规程、规范和定额等。上海市的海塘分别由沿江沿海五个区水务局具体管理，共有七个海塘管理所(中心)，海塘管理所(中心)下设若干堤防管理站或养护工段。海塘管理部门依法对海塘公用岸段实施责任制管理，对海塘专用岸段实施监督管理，对养护、修复、加固工程计划实施管理。

1.1.2 堤防工程管理

上海市水务局是黄浦江、苏州河堤防设施的水行政主管部门，负责黄浦江、苏州河堤防设施建设和运行管理的监督指导，以及黄浦江上游干流段及其上游主要支流堤防设施的日常管理工作；黄浦江干流中下游和苏州河由沿线各区水行政主管部门负责辖区内堤防设施的监督管理工作。

1.1.3 水闸、泵站工程管理

上海市水闸(泵站)实行市、区和镇(乡)三级管理。上海市水务局是本市水闸(泵站)的行政主管部门，上海市水利管理处负责本市水闸(泵站)的行业管理工作，负责拟定本市泵闸设施技术质量标准、规程、规范并监督实施，负责拟定本市水闸、泵站防汛排涝调度方案并监督实施，负责监管本市水利工程设施运行养护市场。上海市堤防(泵闸)设施管理处负责市管水闸、水利泵站的运行、养护、维修等设施管理工作，区、镇(乡)水利机构负责区、镇(乡)管水闸(泵站)的管理，具体管理部门为区水闸管理所、乡镇水务站等[4]。

1.1.4 河道管理

上海市水务局是本市河道的行政主管部门，负责对本市河道的监督管理和指导，并对市管河道实施管理。上海市水务行政执法总队具体负责本市河道的监督检查工作，并实施行政处罚。区、镇(乡)水利机构负责区管、镇(乡)管河道的管理；街道办事处对所在区域内的河道行使日常监督管理，其业务接受上级河道行政主管部门的指导[5]。

1.2 构建了较便捷的信息化系统

对接上海建设“智慧城市”“智慧型政府”和精细化管理，在防洪除涝信息化方面整合各方资源，构建了统一平台，保障城市防汛安全工作，具体包括[6-8]：

a.及时、全面地获取全市汛情工情灾情。包括全市雨量监测点，流域、近海及本市水情监测点，以及1921年以来台风历史和实时资料；全市水闸泵站、市政排水泵站运行工况，以及海塘堤防、河道水闸或泵站、重大工程、防汛指挥车等近一千路视频监控信息；全市下立交、百余条道路和多个小区积水在线监测，“12345市民服务热线”“12319城建热线”“110”等实时报灾、求助信息。

b.及时、动态地更新防汛基础管理信息。动态更新全市三级防汛指挥体系工作联络网，包括防汛责任人、防汛责任单位、防汛联络人和防汛专家资源库。动态更新基础资料信息库，包括四道防线、易积水路段、小区、下立交，病险水闸、海塘堤防薄弱段。动态更新预警预案管理库，实现快速查询全市因建设工地、危房简屋、低洼地区等出现紧急情况时的人员撤离预案。动态更新防汛队伍物资库，在线调度全市市、区级队伍共计三万余人，以及市、区防汛物资储备。

c.服务支撑防汛应急指挥调度。通过短信、传真方式实现快速发布预警信息，同时通过电视电台、门户网站、微博微信、上海发布、市民云、今日头条、彭湃问政、高德地图等媒体，向社会公众发布预警信息、道路积水信息和潮位预报。实现四级视频联合会商，在信息采集基础上开展应急指挥智能调度，综合汛情一键查询。高清视频会议系统实现国家防总、市、区、街镇四级224个会场联合会商。实现排水泵车实时调度，全市防汛排水突击队、大功率移动泵车实现了智能化调度。通过移动端现场信息采集分析，实现防汛物资在线调配。

1.3 形成了较为系统的规章制度和技术标准体系

2010年以后重点制定和完善了防汛防台、堤防管理、河道管理、水闸管理和水文管理等一批地方性法规和规章，出台《上海市水资源管理若干规定》《上海市防汛条例(修正案)》《上海市河道管理条例(修正案)》《上海市黄浦江防汛墙保护办法(修正案)》《上海市海塘管理办法(修正案)》《上海市水闸管理办法(修正案)》《上海市地面沉降防治管理条例》和《上海市水文管理办法》等，为防洪除涝工程的规划、建设、管理和运维提供了法律保障。

2 存在主要问题

经过多年建设，上海市防洪除涝工程建设已初具规模，但水利行业监管能力还不适应超大城市精细化管理要求[9-10]。主要表现在：

a.机制体制创新与管理现代化要求还有一定差距。河湖长制等有关体制机制仍需持续完善，“放管服”改革力度仍需加强；防洪除涝工程建设、运行、管理和养护的精细化管理水平有待进一步提升，管理效率不够高，行政执法和监管机制还有待进一步健全。

b.管理技术手段与管理智能化要求还有一定差距。基于城市治理“一网统管、一网通办”的创新管理水平仍处于初建阶段，部分区域感知监测点覆盖不全，数据标准化和整合程度有待进一步提高，行业智能化应用水平有待进一步提升。

c.标准规范体系与管理法治化要求还有一定差距。水利工程规划、建设、运行的标准不适应新形势的工作要求，管理规章规程规范标准体系不够完善，部分设施运行不够规范，存在管养不足现象，设施能力未充分发挥。

3 对策与措施

3.1 完善防洪除涝管理体系

3.1.1 完善体制机制

对标长三角区域一体化高质量发展要求，通过建立联合河湖长制、实施联合监管机制、开展联合执法会商、完善联合监测体系、健全数据共享机制和深化联合防控机制等措施，加强流域防洪、区域防洪和城市防洪的协同管理。完善部门协调联动机制，加强水务和规资部门协作，保障河道、泵闸等水利基础设施空间用地；加强水务和住建部门协调，落实海绵城市建设，增加对雨洪径流的滞蓄；加强水务和绿化部门协同，沿水系、湖泊打通城市的蓝网绿脉，系统提升城市的滨水公共空间；加强水利和排水部门协力，实现市政雨水排水与水利区域除涝联动、管网河网有机衔接；“蓝、绿、灰、管”多措并举，发挥水系统综合治理效益。持续深化河湖长制，落实河湖长和部门主体责任，明确管理边界，形成多部门紧密协作、责任共担、信息共享、问题协商、联防联治的工作格局。严格落实行政首长负责制和防灾减灾管理责任制，健全防汛统一指挥调度工作机制，完善水旱灾害防御长效机制。

3.1.2 健全规章制度

牢固树立“依法防汛”的理念，进一步健全防汛防台法规体系，完善相关配套规章制度。强化行业改革与法治建设同频共振，开展河道、泵闸、堤防设施管理等地方性法规、政府规章起草及配套规范性文件制定和修订工作，不断完善法规规章体系。持续优化“规划目标—行业任务—项目储备—开工实施—运行评估—更新改造”全生命周期工程建设和管理体系。完善水利标准体系，发挥技术标准基础性作用，增加标准有效供给，重点加强水利基础设施建设及维养标准体系研究和制定，进一步规范行业建设和管理。

3.1.3 强化监督管理

加强审批事项事中事后监管，完善行政审批、行业管理和行政执法协同监管模式(效果)。全面实施行政审批标准化管理。构建以信用为基础的新型监管机制，依法依规建立完善守信联合激励和失信联合惩戒的监管措施，推动相关行业加强规范自律。加强水务工程建设运行全过程监管，完善安全质量监督全过程信息化管理。持续深入地开展各类防汛检查、督查，并建立“问题清单”制度，不断推进隐患排查整改的常态化、规范化、制度化，落实专人开展防汛督察，进一步加强对防汛防台工作的监督、检查、指导和防汛重大事故的调查处置。

3.1.4 提高执法效能

借助长三角一体化平台，建立健全流域与区域联防联控机制，实行联合执法、交叉执法，强化跨界地区执法力度；深化市、区执法的工作联手，完善许可、管理、执法部门间的工作联治，巩固与相关专业执法部门的工作联合，推进市与区、街镇等单位的工作联动。聚焦重点类型、重点区域，利用信息化手段，深入开展专项执法行动。探索建立行政执法和刑事司法衔接的工作机制，制定行刑衔接工作实施方案。

3.2 加强基础设施与能力建设

3.2.1 推进智慧水利

有序推动水系统治理全面数字化转型，以透彻感知、全面互联、深度挖掘、智慧应用和泛在服务为目标，以政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”为牵引，以河网水系为基础、骨干河道为重点、控制性工程为节点、智慧化调控为手段，广泛应用移动互联网、卫星遥感、物联网、人工智能、大数据、云计算、无人机、BIM等先进技术，建成水利行业全覆盖的天空地一体化水利感知网和高速安全的新一代水利信息网，实现态势全面感知、风险监测预警、趋势智能研判、资源统筹调度、行动人机协同。加强水利行业智能监管，建设规划监管、河湖监管、工程监管、执法监管等智能平台；加强水安全保障，持续优化升级防汛防台智能指挥系统；不断提高预测预报水平，实现水闸、泵站、堤防等设施的智能感知、在线监测、自动控制和智慧决策；基于信息融合共享、工作模式创新、业务流程优化、应用敏捷智能等思路，构建具有智能感知、智能调度和智能管理能力的一体化综合管理及服务系统；推进建设智慧使能平台，为业务应用提供预测、模型、算法等智慧能力的统一服务；加强“云、数、网、端、安”数字基础设施建设，畅通行业循环、打破数字鸿沟、破除行业壁垒，打造数据驱动、科学决策的“数治”新范式，整体提升水利基础设施规模能力、运行效率和服务品质。

3.2.2 完善水文站网

围绕城市防汛除涝水情监测、风暴潮波浪预警、水资源配置、水资源保护、咸潮入侵、水生态与水环境保护、泥沙滩涂以及水文实验等要求，在现有水文站网基础上，深入开展水文站网布局、服务功能、监测项目设置等的合理性论证，调整优化完善水文站网功能，开展站网设施升级改造，推进站网标准化建设，完成国家基本水文站达标建设。进一步建立站网布局合理、监测技术先进、信息高度共享、社会广泛参与、成果完整可靠、制度日趋完善的水文工作体系，形成市区协同、建管并重的水文工作格局。

3.2.3 充实抢险力量

持续推进防汛排水突击队和移动泵车能力建设；继续加强水务、市容、电力、房管、绿化、交通、医疗、化救、公安、消防和民防等防汛抢险专业队伍建设；大力强化各区、乡镇街道基层防汛应急队伍建设，组建应急处置单元，提高发现险情和险情先期处置能力；健全军地协作机制，推进各区与当地驻防部队融合发展，进一步强化军民联动、联防、联守，提高快速反应能力。进一步完善市、区、专业三级防汛物资储备体系和部门自储、社会代储、专业配储的多元化储备格局，加强物资储备、调运等动态监管，提高物资储备科学性和针对性，提升应急处置保障能力。

3.3 优化水利工程运维与调度

3.3.1 河道管理养护

严格河道蓝线管理，加强河湖水面和滨河空间管控，推进落实水利工程用地。遵循“经常养护、及时维护、养重于修、修重于抢”的原则，持续做好河道维修养护工作，提高河道管理养护水平，保障河道设施完好，改善河道水环境面貌，发挥河道综合效益，促进水生态文明建设。

3.3.2 水利设施管理

加强对水闸、泵站、堤防等水利设施的规范化和精细化管理，保证水利工程发挥正常效益。建立健全制度规范体系，实现堤防设施巡查、养护、专项维修市场的良性循环。提高水闸、泵站精细化管理水平，编制或完善各闸技术管理细则、泵站技术管理规程、水闸与泵站管理制度和预案汇编、水闸与泵站可视化管理手册等相关管理标准。深入推进水利工程管理体制改革，大力推进水利工程维修养护市场化，实现管养分离。

3.3.3 水利工程调度

强化防洪除涝全市统一调度，协调好流域与区域、上游与下游、水利片与圩区调度，充分发挥水闸、泵站等工程的综合功能。不断完善洪涝水防御预案，完善本市不同分级预警综合响应机制。持续提高预警、预报精度，加强雨前河网预降，优化外围群闸群泵联合调度。积极探索建立主动防御综合防灾应急体系，加强水务、应急、住建、交通、绿化等部门沟通协调，探索研究交通隧道、地下人防工程、下沉式广场、下沉式绿地等设施在建设时即考虑增加防洪除涝能力。

4 结 语

上海市以服务城市安全运行为目标，以充分发挥河道、水闸、泵站、堤防等综合功能为出发点，在防洪除涝工程管理方面进行了大胆探索和实践，但与“上海这种超大城市，管理应该像绣花一样精细”的要求还有较大差距。今后上海防洪除涝工程管理还需统筹“规划、建设、运维”多环节，按照精细化管理“三全四化”要求，以机制体制完善为依托，以规章体系为支撑，以科技创新和标准建设为动力，以智慧高效为突破，全面提升管理的科学化、法治化、标准化和智能化水平。