新时代国土整治与生态修复转型分析

2021-01-17李宇陕西省土地工程建设集团

环球市场 2021年33期

李宇陕西省土地工程建设集团

国土综合整治生态建设是一个长期的过程，要修复以往人类活动造成的环境污染，更要系统性地恢复生态系统服务功能，核心是要从根本上革新现行粗放的土地利用方式，实现土地利用生态化、经济发展绿色化。国土整治生态规划的合理与否将会影响着生态修复的效果，因此需要制定合理的控制指标和分区规划，重点落实好各类生态用地的数量结构优化和空间布局优化，既要考虑系统合理性，也要评估可操作性，为国土整治和生态修复的实施提供科学的参考。

一、生态系统修复概述

生态系统修复主要针对区域生态系统破坏和生态脆弱问题进行系统性的修复或重构，恢复区域生物多样性和生态服务功能，实现生态系统健康稳定和当地生态可持续发展。从土地承载空间上看，生态系统修复可细分林地、湿地（水域）和农田（耕地）等生态系统建设。

（一）林地生态系统建设

林地建设不光是增加森林覆盖率，不仅需要考虑林地休闲游憩景观的需要，也要兼顾林地生态系统的水土保持、动物保育等生态服务功能，因此应避免单一龄期、单一林种的种植，应更多地采用异龄、多种类的模式构建生态混交林，要从植物群落构建角度来设置林地的“乔-灌-草”空间复层结构。

（二）湿地生态系统建设

水域建设不仅要满足防汛、防涝、航运等基本要求，还要考虑水域作为湿地的环境净化和生物保育功能，同时应避免水系岸线的僵直化和驳岸过度硬化造成水陆生态系统阻隔，宜更多地采用自然缓坡岸线或设置一些近岸湿地浅滩，为涉禽、鱼虾、陆地动物提供一定的物质交换场所，使自然生态系统的食物链得以延续[1]。

（三）农田生态系统建设

农田生态系统修复应彻底改变以往农田设施建设过度硬质化的做法，通过生态友好型的工程技术重构农田生态系统，例如采用生态型的沟渠设计加强沟渠内部与农田的物质交换，在沟渠内设置一定数量的鱼虾躲藏空间、逃生斜坡作为生物避难所，设置生态涵洞、生态桥、生态廊道等来保障两栖动物、哺乳动物由农田向其他生态空间安全迁移。生态系统修复不仅仅是单一生态系统的功能完善，需要统筹考虑林地、水域和农田等生态空间建设，强化各生态系统之间的功能配合，从生物多样性保护角度营造适宜的自然生境，实现区域自然生态系统服务价值最大化。

二、国土空间的生态环境风险分析

国土空间的生态环境风险涵盖环境污染、水土流失、生态系统退化等各方面内容，影响因素十分复杂，从国土规划到建设用地流转都牵涉其中。上述问题决定了预防国土空间开发的生态环境风险必须建立完整、系统的制度体系，必须融入“地上地下、陆海统筹”的生态环境治理理念。在运用信息化技术手段和方法的基础上，通过整合政府相关行政部门职能，构建“全方位、多层级”的生态环境风险管理体系，包括生态风险监测、生态风险识别、生态风险管控、生态风险处置等全方位内容，涵盖从中央部委到县区村镇等多层级主体。健全完善国土空间地—海—空”一体化生态风险管理体系，为生态环境监测预警以及执法监督检查提供数据支持和政策依据。在此前提下，要加强宏观政策与微观管控之间的薄弱环节，必须采取以“三线一单”为基础的生态环境风险防控措施。具体内容包括：严控“生态保护红线”，确保生态敏感区域性质不改变；坚持“环境质量底线”，确保分区域环境污染物排放达到规定标准；限制“资源利用上线”，确保自然资源利用总量、强度符合管控要求；施行“生态环境准入清单”，确保国土开发、空间布局等活动达到环境准入要求[2]。

三、新时代国土整治与生态修复转型策略

随着生态文明建设的大力推进，生态保护成为国土空间规划的重要内容。从生态系统整体性、均衡性出发，识别生态保护关键区域，因地制宜地推进生态系统修复和国土综合治理，提升生态系统服务整体功能，构建国土空间生态保护格局，是当前国土空间生态保护修复系统工程面临的严峻挑战，也是国土空间规划体系建设的重要内容。国土空间生态保护格局是统筹把握地方生态保护重点区域、生态修复和国土综合整治重点，对区域生态空间优化配置，逐步提高生态环境质量的指导性框架。与生态安全格局相比，生态保护格局更注重识别生态保护的重点区域，指导规划期内重点项目的科学和合理安排，维护景观格局整体性，形成区域生态文明建设和生态保护的“一张蓝图”。

（一）建立健全有关国土规划以及生态环境保护的法律法规

现阶段我国在国土规划以及生态环境保护方面存在着体制不够健全的情况，这也就导致了国土规划工作生态环境保护效益始终无从体现。针对这一情况，注重健全我国的国土规划以及生态环境保护法律法规是非常重要的。第一，应该将国土规划以及生态环境保护的相关内容纳入法律保护的体系当中，强制要求国土规划工作的开展必须要将生态效益考虑其中，从而有利于国土规划工作向着更加规范化以及法制化的方向转变。第二，相关部门应该积极分析并充分结合我国国土资源的特点，通过制定具有针对性的国土规划以及生态环境保护举措，协调区域化的生态环境以及国土资源利用之间的关系。

（二）明确社会经济发展对规划的要求

我国社会经济发展必然朝着高质量的方向发展。这就对国土空间规划提出了更高的要求，要求必须对自然资源进行高效、集约利用。社会经济的发展给人们生活带来了改变，人们不满足于物质财富需求，对精神财富也有了更高的追求，因此，应通过国土空间的合理规划为人们创造良好自然生态环境条件，满足人们对美好生活的需求。除此以外，针对目前区域发展不平衡以及不充分的问题，还需要通过国土空间规划调整区域发展格局，对各区域发展的情况进行优势对比，由先进城市带领城乡共同发展，并不断优化国土空间开发格局，促进国土资源能够在更大范围内进行流动和配置，进一步提高对国土空间资源的利用率[3]。

（三）建立生态环境保护信息平台

从生态环境保护不同维度思考国土空间规划，使其更好地保证生态空间与服务功能合理布局及均衡优化，提升国土资源利用率及使用价值，促进经济与生态环境协调发展；为增强国土空间规划效果，以及生态环境保护有效规划，利用互联网信息技术、物联网技术以及GPS 定位技术等来建立生态环境保护信息平台，其目的为实现空间结构优化与自然资源有效保护和利用提供技术支持，既能提升国土空间规划科学性，也能将国土空间规划编制工作全面覆盖。通过利用上述各类技术将获取的生态环境信息导入平台中，为生态环境保护规划、措施制定以及日常监管提供参考依据，推动生态环境保护工作顺利开展。明确国土空间规划重点，分析与评估国土空间规划中土地资源利用与环境保护具体情况，根据国土空间开发利用特点，正确审视国土空间规划中有关生态环境保护各项问题，充分利用生态环境保护信息平台，提出相对应解决措施，优化生态环境。

（四）切实落实国土规划的相关举措

国土规划以及生态环境相关保护工作的落实，实际上仅仅有理论和技术层面的支持是远远不够的，在这个过程当中政府还应制定相应的措施，才能切实实现在国土规划过程中，全面落实生态环境保护工作的基本工作目标。首先，国家以及相关的政府部门应该明确各个相关部门的具体职责，通过各部门协同分工合作的方式，共同将这些工作落实和完成好，让部门之间权责分明，有利于工作的顺利开展；其次，政府需要不断加强相应的立法工作，完善和落实国土规划的相关法律和法规，最后，国土规划需要充分结合现阶段的市场发展综合情况。

（五）优化国土空间规划的配置方式

第一，要坚持战略引领。积极响应国家、地方重大战略要求，聚焦区域发展重点和核心问题，开展国土空间规划工作，对经济开发、生态建设、公服设施、基础设施等各类要素进行优化配置，优化各类空间布局，促进各区域发展的同时，加强生态文明建设，创造高品质生活。

第二，加强趋势影响的分析和预判。对历年的区域经济发展、产业结构、人口、交通、城镇化等进行变化趋势分析，识别规律和问题并分析原因，在此基础上，通过各类方法科学预测资源需求量以及空间格局演变，为合理优化配置国土空间布局和要素提供支撑。

第三，统筹优化空间格局。把握区域国土空间开发演变历史特征和规律，综合分析自然地理格局、人口分布与区域经济的空间匹配关系，并围绕发展定位目标，重塑“山水林田湖草”生命共同体，统筹优化生态、农业、城镇等各类空间格局，形成人与自然和谐发展的、主体功能突出的“开发-保护”格局，以引导合理开发，注重布局与功能匹配[4]。

第四，强化资源精准配置。在落实主体功能区划的基础上，通过统筹考虑人口、经济、国土利用、生态环境保护、存量挖潜、发展战略、交通谋划等确定各区发展重点和策略，并根据优先保障区域重大设施、重点保障产业平台建设、精准保障基础民生空间等原则，对资源和要素进行精准高效配置，并进行差异化分区施策。发挥出市场调控的积极作用，真正实现对我国自然资源环境的科学有效配置。

（六）以促进国家高质量发展为导向加强生态环境保护

国土空间规划是改善生态环境有效举措，坚持节约资源和加强生态环境保护两项基本原则，使其积极促进生态文明建设，提升国土空间规划工作成效。将生态环境保护纳入国土空间规划体系中，以促进国家高质量发展为导向，在此基础上加强生态环境保护各项措施与政策的落实，合理开发、综合利用国土资源，以国家高质量发展为导向、空间规划为基础，根据区域环境、建设以及管理等特点，细化国土空间规划，推动各行业领域绿色化生产发展，坚守生态环境质量底线，在资源环境可承受范围内开展各类经济活动，实现生态环境与经济发展良性互动。通过明确资源环境承载能力，持续推进国土空间规划各项基础工作，并做好未来区域环境承受底线预警措施，既能有效管理国土资源又能改善生态环境，进而实现社会经济未来可持续发展目标[5]。

（七）警惕国土空间开发的生态环境风险

国土空间的生态环境风险，是指在国土空间开发活动过程中，从短期到长期的各种突发性或累积性灾害最终造成生态系统退化、环境污染等严重后果的可能性。当前，我国的生态环境处于突发性风险集中显现、累积性风险不断增加的胶着期。导致这一现状的深层次原因在于，我国仍处于社会经济结构转型阶段，面临由外延式发展向内涵式发展的调整。具体有两点：一是结构性问题突出，部分地区经济发展仍依赖传统重污染行业，产业结构尚未真正转型；二是粗放型的国土空间开发活动导致生态资源被过度利用，生态功能区遭到破坏，环境承载能力透支，生态脆弱性不断累加。因此，在国土空间开发过程中，应摒弃过去“先污染再治理”的发展思路，加强对生态环境风险的识别和预警，通过生态环境风险预警，提前谋划生态治理路径，寓治理于预防中，最大限度降低环境治理成本[6]。