关于创新农村土地管理制度助力乡村振兴的思考

高冰 广西开元行土地房地产评估有限责任公司

一、引言

新时期乡村振兴战略的提出，对农村发展产生了积极影响。在实践中，要加快农村土地制度改革步伐，实现土地资源的高效利用，必须认识这项改革对农村经济发展的带动作用，开展具体分析工作，确保农村土地制度改革的有效性，满足经济可持续发展的相关要求，避免农村经济发展的效果对土地利用效率产生不利影响，从而对新农村建设带来更多的促进作用。

二、概述

以土地管理制度创新促进农村振兴，主要是对原有土地管理制度进行优化、完善和创新，进而将城乡二元结构及城乡二元割裂土地管理制度结构的限制性因素有效突破，此时能形成统一化的城乡土地管理制度，而在无限制性因素影响的背景下，城乡一体化及融合发展目标必然会逐步实现。在创新土地管理制度的背景下，通过统一化的城乡土地管理制度形成，对乡村振兴的意义十分重大，具体体现在以下三方面，即为农业农村内生增长与乡村振兴提供促进作用、助力新型城镇化高质量发展目标有效实现、为乡村振兴新局面的形成提供推动力。可见，在创新统一化城乡土地管理制度的背景下，对城乡一体化、乡村振兴、城乡经济协调等起到的现实意义巨大。

三、乡村发展与土地的关系

产业振兴是农村振兴的前提，农村地区需要有符合农村区位条件、资源禀赋和人口构成特点的产业。农村产业依托农业和农村资源，以农民为主体，重点发展农村一、二、三产业。以家庭农场为主的纯农业型乡村，主要从事农业现代种养殖和农产品初加工、流通，产业布局相对分散，用地以设施农用地、乡村基础设施、仓储物流为主；依托传统手工业发展形成的工业特色村庄，如钢琴小镇、家具小镇等，适宜建设工业产业园区实现产业集聚、集中发展；以乡村旅游为代表的一二三产业融合型乡村，用地类型比较多样，涉及商业、仓储物流、居住等用地；随着乡村基础设施条件改善，现代信息技术、创新和创意企业也将被农村自然生态环境所吸引，并将企业转移到农村地区。因此，乡村产业用地涉及基础设施、设施农业、工业、商业、物流仓储及农村新产业、新业态用地，产业布局以中小企业为主，单个企业用地量小、用地分散，需根据不同用地特点，在保障建设用地供应量的前提下，建立灵活多样的供地方式。农户依托住宅院落开展生产和经营活动的庭院经济，也是重要的农村生产方式，用地类型涉及宅基地和集体经营性建设用地，抑或是复合用地，需根据有助于生产经营的实际完善用地管理方式。

四、农村土地管理现状

（一）土地利用体系有待完善

在不断提高城乡建设水平的同时，土地管理还存在一些问题需要解决。首先，没有相对完善的土地利用制度，土地规划不合理。许多土地被征用后主要用于工业化建设和民用房建设。工业化建设和民用房建设的力度不断加大，就会减少城乡建设中基础设施和公共设施所占的土地面积，主要矛盾集中在土地分配方面。其次，没有长远的土地规划。在我国城乡建设的目标和方向中，一些规模不足和建设项目不完善的城镇逐渐朝着建设大型城镇的方向发展，但是由于缺乏长远的计划和目标，所以城乡建设和发展较为片面，缺乏一定的长久规划，在推进城乡建设时难以达到预期的建设发展目标。所以，虽然城镇数量和规模不断扩大，人口逐渐向城镇转移，但是可持续发展的动力不足，并且产业构建较为乏力，制约了部分城镇的发展。

（二）农村土地产权不明

农村集体产权是继农村土地改革之后最重要的一项改革。1979 年以来，我国的产权制度虽然逐步向农村产权制度过渡，但在一定程度上提高了资源配置效率，但实行“三权分置”以来，农民对于土地产权的界限不够明确，集体与个人之间的关系相当复杂，家庭规模的变化、土地的流转与征收，都影响着农民对于土地的期待与投资意愿。农户对土地产权的安全感与家庭租用额外土地的可能性、租用土地的面积大小有着显著的正向影响。部分地区还存在土地重新分配的可能，如将土地持有规模与家庭规模相协调，频繁的土地重新分配和模糊的土地权利定义损害了农民的土地产权安全，减少了土地转让行为，阻碍了农村地区的发展。明晰的土地产权是促进土地流转、发展规模经营以及提升农民生活水平的基础，这一现状如果不能得到及时解决，必将会影响农村稳定和农业发展。

（三）信息化水平不高

信息化水平低是各地区土地管理普遍面临的问题，由于信息化建设投入的资金和人力有限，现有的信息化建设法律法规不完善，导致当前的土地管理工作缺乏较为健全的信息管理机构，信息化管理意识薄弱，信息管理人员的专业技能不高，信息传送、存储、处理及共享渠道不畅通，严重制约了土地管理工作的现代化发展和土地利用水平的进一步提升。

（四）土地管理效率问题

土地管理是农村振兴的重要组成部分，只有做好相关的布局和规划，才能充分利用有限的土地资源。当前在倡导可持续发展的时代背景下，严厉惩处违章建筑，深入剖析现有问题都极为关键。国家有关部门应当要根据时代发展的步伐来逐步完善管理制度，充分结合城乡规划、土地管理以及经济发展，这样才可以有效发挥出乡村振兴的效用。不过在实际过程中要想实现这一效果还需要不断摸索与完善，目前国内土地管理效果成效依旧差强人意。

五、创新农村土地管理制度助力乡村振兴的策略

（一）完善优化土地管理制度

首先，科学界定政府土地征用的边界，进而有效规范政府土地征用行为，避免土地征用权的滥用，保护土地所有者的利益，充分发挥市场机制在土地资源配置和保护中的作用。具体来说，可对国际先进经验成功做法进行借鉴，通过概括加举例等方式的应用，从法律角度将公共利益范围和具体项目明确界定出来，进而在公共利用的范围内规范政府征地权边界。第二，征地程序的公开化及规范化确立，一方面是将土地征用司法审查制度积极建立起来，另一方面是从法律方面为农民知情及参与土地征收提供保障。第三，健全科学征地补偿机制的积极建立，具体应以城镇化成果为依据，将补偿标准进行一定程度地提升，通过补偿范围的扩大，为被征地农民及农民集体财产权提供维护作用。此外还可选择土地增值收益分配机制及多元保障机制等的建立，使农业农村发展分配比例有效提升，为乡村振兴提供助力，同时也能为土地征收的科学性及公平性等提供进一步保障。

（二）完善土地产权制度

随着土地转让市场的出现，农民对土地转让的需求以及将土地从农业用途转移到非农业用途（如基础设施或工业发展）的需求迅速增加，这对产权保护提出了挑战。城市土地产权相对安全，而农村土地产权虽在完善但还仍存在不足。土地集体所有，建立健全土地产权制度即对土地承包权、经营权的完善，因此，明确土地所有权、承包权、经营权分置并行，保障农村集体、承包主体、经营者的合法权益，提高土地资源的开发利用率。地方政府应发挥协助扶持作用，保证农户可以从土地承包经营及流转中获得应得利益。完善相关的法律制度，对农业用地进行明确规范，制定擅自改变农业用地的法律惩罚措施，进一步规范土地的使用。

（三）注重土地管理信息化建设

随着社会经济、科学技术的不断发展，为了解决传统土地管理方式已不能满足当前土地管理发展需要的矛盾，促进各项土地政策的落实，要进一步加强土地管理信息化建设。一是要提高认识，完善建设机制。土地资源管理人员及管理部门要充分认识到土地资源管理信息化建设的重要性和紧迫性，基于土地资源管理现状及其信息化建设的实际情况，不断优化土地资源管理信息化建设机制，将传感器技术、空间技术、卫星定位与导航技术和计算机技术、通讯技术相结合，搭建土地资源动态监测监管平台，对土地资源的相关信息进行采集、处理、管理、分析、表达、传播和应用，通过数据共享提高土地资源管理工作的效率和水平。二是要培养高水平的信息化专业人才。信息技术的发展日新月异，导致信息化建设人才紧缺，尤其是高端技术人员更为紧缺。新时期要通过完善培养机制、提高培养力度、丰富培养形式，在提高土地资源信息化管理人员综合素质的同时，扩大信息化管理人员队伍，为土地资源管理信息化建设的现代化发展储备优秀的人资力量。

（四）土地资源合理整合

为了合理利用土地资源，有关部门应做好小规模土地资源的整合工作。例如，根据农村土地资源状况，应实行最大限度种植的原则，以减少土壤养分的流失，以获得更大的经济效益。同时，还应实现土地的集中管理，不能只注重人员迁移工作，引入城镇管理模式，减少土地纠纷事件的发生几率。土地资源利用管理措施应保证合理性，根据土地资源利用发展总体规划，整合区域土地资源，满足市场经济发展规律，不能过度追求经济效益。整合土地资源时应遵循既定的法律法规程序，保证生态平衡效果，实现可持续发展。

（五）强调政府监管职能

保护农村土地是国家保障粮食安全的战略举措，国家应承担必要的农村土地保护成本。有关部门要明确闲置土地认定标准，加强执法力度，提高公民的守法意识，对于因经营能力或其他方面因素造成的土地闲置，要给予一定的惩罚，如依法征收土地闲置费，并适时处置闲置土地。一方面组织有关部门调查土地利用情况，明晰土地闲置情况，帮助科学规划，使土地得到更有效的利用；另一方面，乡村振兴资金不仅要保障充足，更要使用有效，探索建立涉农资金统筹整合长效机制，确保有限资金集中投向农村重点领域。更重要的是，政府要开通“阳光信息监督平台”，加强对部分公职人员挪用资金、贪污腐败等情况的监督，同时在符合法律的情况下，将财政资金的落实情况定期公开，让权力在阳光下运行。

（六）提升农民参与主动性

随着我国经济建设水平的提高和社会发展水平的逐步提高，我国人均土地资源占有量明显不足。所以，相关人员要积极引导农民参与到土地资源管理中，提升农民参与土地规划的积极性，使其能够充分了解城乡建设的作用，使城乡建设更加顺利，避免与农民发生冲突。政府要加大城乡建设的宣传力度，开展各项活动或者发放宣传手册，使农民能够及时了解城镇建设的真实信息。借助新媒体资源，例如抖音、微信公众号等进行推广，保障土地资源的利用过程更加透明化、科学化和合理化。优化土地资源的管理制度，通过科学有效的管理方式，避免违规违法现象的发生。同时帮助农民解决收入问题，采取合理的措施弥补农民失去土地资源后的经济损失。政府应增加对农民的征地补偿，给农民提供更多的土地征用补贴。建立切实可行的就业帮扶制度，提高工厂的建设水平，给农民提供更多的就业机会，帮助他们解决就业问题。

六、结束语

我国土地资源丰富，但总体利用效率不高，为了避免日益恶化的人地矛盾，我们必须积极采取相应的措施，在高效率高质量使用已开发的土地资源方面，未开发的土地资源实行保护基础上的开采发掘方面，利用不当的土地资源实施计划治理方面，以及已经破坏浪费的土地资源进行协调重组这几方面分别采取有效措施进行土地资源的利用整合，实现土地资源持续稳定的供给目标。在具体管理环节要想能够将其效用得以更好发挥就应当要正确认识到管理过程中的问题与不足，并采取有效地应对策略，以切实推动城乡建设的快速、和谐发展。