提高大数据时代政府信息公开效能的策略研究

王卫华

政府信息公开是指国家政府部门、派出机构或者被法律委托和授权的组织机构，按照一定的法定程序将本部门所掌握的信息数据向社会公布，保障公众对政府数据的知情权。政府信息公开有利于政府改进工作中的不足，使权力在阳光下运行，减少腐败现象的发生。目前，全世界已经有100多个国家和地区在不同程度上实施了政府信息公开，这提升了政府信息的公开度和透明度，有力保证了公众对政府工作的知情权、监督权，体现了一个国家政治和社会文明的进步程度。[1]政府信息公开能够有效提高政府社会事务决策能力的精确性和科学性，提高各部门的协同处理能力，形成强大的社会治理合力。因此，提高大数据时代政府信息公开效能具有重要的现实意义。

一、大数据背景下我国政府信息公开存在的问题

(一)政府数据信息公开程度低

首先，从政府信息公开的实际情况来看，有些部门出于对数据保密的考虑或者将信息当成获取部门利益的载体，不愿意将信息公开。媒体曾经报道的群众需要提供材料证明“我是我”的事件，在一定程度上反映出很多政府部门的数据是无法有效互通互联的，造成了“数据孤岛”现象。[2]其次，有相当部分地区政府信息公开流于形式，将一些无关紧要、可有可无的信息公开，对那些用户真正需要、价值高的重要数据信息却较少提供。这种避重就轻的公开方式导致政府信息公开效能较低，不利于推动服务型政府的建设，而且可能造成用户对政府工作的误解。

(二)政府数据信息公开质量不高

首先，有些政府部门信息公开存在着时效性差、针对性不强的问题，造成公开的信息与用户的实际需求存在一定差距，不符合信息公开的本质要求。在现实生活中，广大用户主要关注的是教育、医疗、养老、食药卫生、办事流程等方面的信息，而相当多的部门的信息公开平台公开的仅仅是政府档案、人事任免、政府新闻等信息。其次，部分信息公开平台长期不更新数据，或者链接无效，成了空壳或者僵尸平台，无法提供有效的公开信息。再次，个别部门服务民众意识和信息公开意识不强，服务标准不高，对一些已经执行或者下发的文件迟迟不公开。此外，公开的文件中专业术语过多，导致用户看不懂、不明白，公开的信息不能被广大用户理解和接受，效能不高。

(三)政府信息公开技术落后

移动互联技术的广泛应用，进一步加大了数据应用量，拓宽了数据的应用范围，信息公开平台的正常运行难度也随之增大。首先，我国对大数据的应用整体上还处于初级阶段，在高级应用上缺乏自主创新和研发能力，往往需要通过花费高额的资金来引进国外的先进技术。其次，引进的技术可能存在程序后门或木马病毒问题，存在安全隐患。再次，信息公开在技术上所依赖的大数据应用的成熟度、存储框架的设计及数据安全防护方面都不同程度上存在滞后性，导致政府部门不能高效地开展信息公开服务，无法及时满足广大用户对政府信息的需求。

二、我国政府信息公开效能不高的原因

(一)相关法律制度不够健全

相关法律制度不够健全是大数据时代影响政府信息公开工作效能的主要原因之一。首先，我国关于政府信息公开方面的法律相对匮乏，目前，只有《政府信息公开条例》等。其次，《政府信息公开条例》在法律地位上属于较低层次的法规，不能很好约束政府部门的行政行为，这对信息公开工作造成了一定影响。[3]再次，《政府信息公开条例》和一些法律存在冲突，如《保密法》强调对信息的保密保护，防止信息的泄露和被非法使用。信息公开平台过于强调信息安全，势必影响信息公开工作的实施。究其根本，这一问题形成原因虽然有服务意识不足和责任心不强的因素，但最主要的还是相关法律不健全，没有明确界定政府信息公开和信息保密之间的界限。

(二)顶层设计不完善

目前关于政府信息公开的顶层设计还不完善。例如，在信息公开程序、信息安全保护、信息公开管理等方面都没有明确可行的法律规定，缺少统一的公开执行标准。国家层面顶层设计的不完善导致各级地方政府在本级政府信息公开政策的制定中对信息公开的范围、技术标准、管理制度不统一。各级政府部门在信息公开过程中各自为政、缺乏沟通，严重阻碍了信息价值作用的发挥。

(三)政府信息公开存在壁垒限制

政府信息公开是一项涉及众多部门的综合性工作，实践中存在诸多问题。首先，我国还没有一个国家层面的管理机构对这项工作进行统筹协调，没有完备统一的管理系统。其次，由于行政管理体制的原因，部门间存在条块分割的现象，部门间沟通不畅。再次，大多数信息公开平台有各自的信息系统和数据库，系统不能够有效兼容，无法实现数据的互通互联。特别是有些部门为了维护部门小利益，过度强调信息的安全保护，不愿进行信息公开，导致数据共享公开的效率偏低，无法满足用户对政府数据的需求。总之，法律制度的不完善和公开主体之间责任不明晰，造成政府部门相互推诿扯皮，人为设定信息公开门槛限制，形成“信息壁垒”。

(四)信息公开意识不足

尽管大数据时代已经到来，但是一些部门和工作人员仍对信息公开的动力不足、意识淡薄，没有真正认识到数据的价值。他们认为政府信息归属政府，不应该对外公开，因而缺乏主动公开的意识。

(五)缺乏大数据技术专业人才

政府掌握了海量的原始数据信息，要想让这些数据真正发挥作用，必须依靠专业人员进行科学分类、分析和挖掘，工作量较大。政府中大数据专业技术人才比较匮乏，由此制约了对数据的深度挖掘，影响了信息公开的进程。

三、提高大数据时代我国政府信息公开效能的策略

(一)完善信息公开法律体系

政府信息公开相关法律体系的完善是信息公开工作的重要制度保障。首先，应对现行的《政府信息公开条例》进行修改。其次，制定新的信息公开专门法律，统领信息公开法律体系，把保障公众的知情权作为信息公开的根本目的，将公众知情权贯穿在整个法律条文中，为信息公开提供法律依据。再次，借鉴在政府信息公开领域比较先进国家和地区的经验和法律制度。最后，在信息公开法律制定和完善的过程中，加强同其他相关法律的协同，对和其他法律有冲突的内容进行调整和修改，为信息公开的实施营造良好的法律环境。

(二)加强信息公开顶层设计规划

首先，中央政府应从国家层面制定信息公开的总体纲领，科学统筹，整体布局，为各级地方政府和部门的实施提供可参考的方案和依据，实现信息公开工作的制度化和法治化。通过确立政府信息公开的总体目标、行为准则和实施措施，为信息公开工作指引方向。其次，明确政府信息公开的范围、标准和方式，打破信息公开的壁垒。为有效避免某些政府部门为部门利益或逃避风险而不愿公开数据，损害公众的知情权现象的出现，政府部门应该充分调查社会和公众的实际信息需求，制定科学和规范的信息公开标准。再次，明确信息公开的主体责任，将各级信息公开部门的一把手作为公开工作绩效第一责任人，层层传导夯实责任，健全各项管理制度，保障政府信息公开的高效实施。最后，要充分发挥我国政治体制的优势，在顶层设计规划的统一要求下，各级政府部门要严格按照信息公开法律制度开展工作，避免某些部门不愿公开、不想公开的情况发生。

(三) 平衡好信息公开和信息安全之间的关系

首先，进一步完善和修改国家信息安全保护的相关制度。一是根据实际情况对原有信息的保密等级进行修改和完善，规定各级政府部门不得以各种名义拒绝公开非国家法律禁止公开的信息。二是制定保护公民隐私的具体细则，在确保公众享有信息知情权的同时应保护个人隐私，避免出现因部门自由裁量，导致公开范围和标准不统一的现象发生，为广大用户的知情权提供保障。其次，制定信息安全保护法律。国家有关部门必须制定一部保护信息和个人隐私安全的法律，详细界定个人信息安全保护的范围，规范信息公开和信息保密发生冲突时的处理方式，明确政府部门、社会各型企业和用户个人在信息保护中应承担的职责和应尽的义务。通过法律制度的完善来严格约束政府部门或者开发机构在信息收集、使用和开发过程中的行为，防止信息的过度使用。再次，为了规范各级政府对信息保护规定的乱象，按照层级、类别，打造从中央到县区的开放信息数据链，并对数据链中的信息进行保密等级的划分，如完全保密、完全公开、依法申请公开。

(四)提升政府信息公开能力

首先，建立智慧型的统一信息公开平台。一是政府应给予信息公开平台充分的政策支持，充分利用各种新技术和大数据的相关技术优势，以现有的大数据服务平台为基础，不断创新服务方式，加速平台智能化建设，提升平台服务功能，提高信息公开平台的智能化服务水平。二是提高数据的利用率，保证数据使用的便捷性和规范性。政府可以通过技术手段把所有所属部门对外公开的各类数据的格式、内容、范围等设定统一的技术标准，把原来分散、多样性的数据进行全方位的集合、关联和分类汇总，不断拓宽数据收集的渠道。三是建立涉及社会和广大群众生产生活的公开数据库。四是构建统一信息公开和安全保障体系，设置信息公开目录，并实现对数据集分类和处理的智能化，为用户提供全方位、多层次的数据服务。

其次，提升信息公开的服务水平。一方面，充分利用大数据技术搜集公开平台用户浏览、查询等信息，通过挖掘、分析和对比等方式，提炼出用户对公开数据的需求关注点，总结出用户重点关注的公开信息及其内容，并将关注点作为公开信息的发力点，以更加智能化和精准化的服务实现平台信息公开的针对性和实用性。另一方面，应广泛深入开展“互联网+”数据服务模式，充分利用网络新媒体“三微一端”(微博、微信、微视频和客户端)的传输快捷优势，增强用户体验。为了优化服务，信息公开平台应及时接受用户对服务质量的有效反馈，根据反馈进行针对性的改进和完善，缩小用户需求和政府提供数据服务之间的差距。

再次，提高信息公开质量。一是通过对部门的数据信息进行整合汇总，使各部门之间的信息能够形成数据链，进而打造新型的数据信息同步共享模式，实现数据的高度集中，突破部门间层级、关系的隔断，实现共享共用。二是政府部门在信息公开的过程中应该及时公开那些社会真正需求大，关注度高，与社会发展或群众生活密切相关的信息，诸如医保、养老、就业、住房等方面的数据信息。三是加快实施元数据标准规范，保证公开信息在各个公开环节的质量和安全性，对信息的可访问性和可操作性进行安全加固。在信息公开标准和原则的基础上，以用户需求为引领，建立常态化的工作机制，不断拓宽公开数据应用领域，保证公开的数据得到及时的更新，让数据动起来，数据量不断地增加。[4]

最后，实现政府公开数据的增值服务。在大数据和互联网时代，数据信息资源具有非常重要的价值，通过对数据的深度挖掘和智能关联分析，有助于提升数据的价值。通过数据的增值服务有助于深化产业模式改革，提高行业的创新能力，为社会的发展提供新的动力。信息公开平台应不断提升信息的利用价值和服务能力，并以信息化驱动社会发展现代化，推动社会经济的发展。

(五)健全政府信息公开管理机制

首先，建立政府和用户之间的反馈交流机制。应设置专门的信息公开反馈机构或者在信息公开平台上增加反馈模块，畅通民意渠道，在线和用户开展交流互动，主动收集或接收用户反馈的信息，不断丰富反馈的形式和手段，缩短反馈时间，提高信息公开工作的反馈质量与效率。

其次，健全信息公开工作绩效评估机制。对信息公开制度政策进行评估时，可以把信息公开的标准、目标、数据数量、公开质量、社会用户满意度等当作评估效果的重要参考因素，诸如工作人员的工作效能、政策执行效能、用户对信息公开工作和各项规章制度的认可度等。对评估中出现的问题要有前瞻性预判，依法保障评估机制的程序化和规范化。

再次，健全信息公开工作监督考核机制。一是健全信息公开工作的监督和问责机制。成立专门的信息公开工作监督机构，对所属地区政府部门的信息公开工作进行常态化的监督考核。二是充分利用社会力量或通过第三方评估机构进行监督。利用社会力量或通过第三方评估机构对开放平台使用满意度、开放数据的质量和数量、开放制度的执行情况等进行调查监督，完善调查内容。三是完善监督和考核标准细则，明晰权责，将工作落实到具体人。