基于政策引导路径的城投公司债务形成及化解分析

李蒙 潍坊市城市建设发展投资集团有限公司

一、城投公司的成立及债务形成和发展

（一）城投公司的成立

城投公司即转型前的融资平台，是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。①城投公司是我国企业的一种特殊组织形式，它不同于一般的商业企业，它的出现一方面是由于在分税制改革成功实施后，地方政府事权、财权分离，为满足人们对基础设施建设的需求，需要大量资金投资建设，因此地方政府就通过设立城投公司进行城市建设；另一方面，地方政府为推动GDP增长，实现经济发展，最能起到直接作用的就是基础设施投资，为应对金融危机实施的四万亿计划在拉动经济增长、助力基础设施投资方面为地方政府提供了有利的条件，极大的促进了城投公司的崛起。

（二）城投公司债务的形成及发展

政府赋予城投公司的职能通常是通过融资完成城区基础设施建设，利用发行债券、银行贷款、信托借款、融资租赁等多方式筹集资金，建成的项目基本上是不产生收益的公益性资产，如城市道路、公园、河流等，城投公司无法通过这些项目偿还贷款，只能依靠政府信用，滚动续贷，从而积累了大量的政府性债务，隐含了极大的金融风险和系统性风险。这种情况一直持续到2014年《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）的颁布出台，该文件明确要求建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举债。文件发布后城投公司就出现了融资难、融资贵的普遍性问题，兑付危机伺机而动。为此，为有效防范和化解财政金融风险，妥善解决融资平台公司后续融资问题，2015年财政部联合人民银行、银监会下发了《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》，明确要求银行业金融机构不得盲目抽贷、压贷、停贷，公益性项目的融资通过发行政府债券解决，但是，政府与城投公司分家的趋势已不可阻挡。

《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）等一系列文件封堵地方政府违规提供信用担保，禁止城投公司为政府融资，杜绝PPP项目“明股实债”。政府相继出台多项政策，限制金融机构对城投公司纯公益性项目建设的城投公司提供资金，如2017年银监会发布的《关于规范银信类业务的通知》（银监发〔2017〕55号），2018银保监会出台的《关于加强保险资金运用管理、支持防范化解地方政府债务风险的指导意见》，2018年发改委颁布的《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力、严格防范地方债务风险的通知》（发改办财金〔2018〕194号），以及财金〔2018〕23号《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》切断了城投公司通过信托、理财等表外资金。在这些政策的倒逼下，随着债务置换逐步完成、政绩考核不再唯GDP论、投资不再是最重要的那家马车、城镇化发展已度过迅猛增长期等背景逐步形成，传统基础设施投资的重要性逐步下滑，承担公益性建设任务的城投公司增长空间将非常有限，各地政府开始对城投公司逐步整合，集中资源优势，剥离无效资产，城投公司纷纷迈向了市场化转型之路。

二、城投公司债务化解措施

（一）各级省政府发行地方政府专项债置换城投存量债务

从2014年开始，全国范围内开始进行地方政府性债务统计，以2013年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，对地方性债务存量进行甄别，将全部债务划分为一、二、三类债务。城投公司因承担公益性建设而举借的债务从2015年开始逐步被置换，为城投公司的下一步发展奠定了良好基础。

但是对于大部分城投公司而言，二、三类借款实际上间接的投到了政府性项目，但并未被置换，依然留在城投公司账上，在没有盈利能力的情况下，城投公司还需继续依靠政府信用借新还旧。

（二）政策鼓励市场化运营的城投公司发行城投债

2015年5月发改委发布的《国家发展改革委办公厅关于充分发挥企业债券融资功能支持重点项目建设促进经济平稳较快发展的通知》（发改办财金〔2015〕1327号）在担保措施、资产负债率、净利润和政府性债务满足一定指标的前提下，鼓励优质的城投公司尤其是信用评级AAA的企业，对于有收益项目发行城投债，11月发改委发布的《关于简化企业债券申报程序加强风险防范和改革监管方式的意见》（发改办财金〔2015〕3127号）进一步在发债数量指标和资金使用方向等方面放松了城投债发行条件，支持有收益项目融资。2020年，为积极防范因疫情防控出现的债券兑付风险，中国人民银行发布了《关于疫情防控期间金融机构发行债券有关事宜的通知》，对债券批文适当延期，对疫情严重地区开通“绿色通道”，加快审批。2020年3月，企业债、公开发行公司债全面施行注册制，放宽了企业的申报条件，注重加强后期自律管理，进一步促使城投公司转型发展，提升自身盈利能力。在2020年货币政策宽松的大背景下，城投债发行总量创历史新高，全年发行额达4.9万亿元。这些政策旨在维护金融系统 安全，鼓励城投企业自主经营，为化解政府隐性债务做出了具体部署，指明了企业发展方向。

（三）城投公司转型升级，靠自身盈利完成化解债务

在债务压力和谋求自我发展的双重压力下，城投公司的转型升级已成为大势所趋。这不仅需要城投公司决策层的高瞻远瞩和长远谋划，还需要当地政府集合优势资源，剥离无效低能资产，让城投公司轻装上阵、自主运营。

一是城投公司服务城市的核心功能持续发挥。我国正处于城镇化发展的快速阶段，无论是新型基础设施建设、新型城镇化建设、交通、水利，还是老旧小区改造等方面，城投公司还需继续发挥城市建设投融资这一核心功能。低效无序的投资拉动已成过去式，政府性投资项目将逐渐减少，城投公司应利用已有的大量资源，注重项目和资产的质量，秉承“增量做优，存量做活”的理念，从传统的基建投资者，逐步转向基建保障、资产运营、产业升级三业并存的新时代。

二是项目建设实现“政府、城投、项目公司”资金收益循环。新型城市建设仍然离不开城投公司，但是随着新《预算法》和《政府投资条例》的贯彻落实，项目投资市场化、规范化成为必然趋势。在地方政府、城投公司和项目公司三个层面建立有机结合的平衡运作体系，将有助于在严控政府隐性债务风险的前提下，推进地方基础设施建设和促进经济社会可持续发展。首先，政府要建立债务管理、资源盘活和资金统筹的循环体系，通过预算收入、债券资金满足项目资本金需求，不足部分通过给予城投公司资源支持，提升城投公司市场化融资能力；其次，城投公司在取得有效资源后，通过发行债券、股权投资、引入战略投资者等撬动资本金杠杆，将资金注入项目公司，保障城市新型基础设施投资建设，实现城投公司资源整合和效能提升；第三，项目公司在资金充足的条件下，实现项目顺利建设，运营收入归入城投公司合并计算，确保不新增隐性债务及项目自身平衡运作。

三是有效利用国有股权，积极参与业务拓展。城投公司应加快构建服务城市建设、运营、民生服务的业务生态圈，实现“点线面体”的立体式发展。城投公司通过控股、参股市场化企业、成立基金公司投资项目等方式将业务延伸到城市发展的方方面面。在智慧业务、现代农业、金融服务、高新技术等方向积极拓展业务范围，实现板块耦合效应，由“任务式”向“内生式”的发展，打造城投产业的有机生命体。

注释

① 国务院办公厅转发财政部人民银行银监会关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知（国办发〔2015〕40号）.