论《野生动物保护法》的完善与衔接

2021-01-17李梦瑶

哈尔滨学院学报 2021年3期

李梦瑶

(甘肃政法大学环境法学院，甘肃兰州 730070)

一、野生动物保护立法及实施情况检视

(一)野生动物立法保护范围狭窄

《濒危野生动植物种国际贸易公约》是涉及野生动物保护的国际公约，该公约系于1973年6月在美国首都华盛顿所签署，其中规定的濒危野生动物名录归类成三项附录。但是名录所涉范围仅限于部分珍稀野生保护动物，而忽视了一般野生动物的保护，从而成为广大野味市场“钻漏洞”的法外之处。

我国《野生动物保护法》于1988年颁布实施，历经四次修订，对于珍稀重点野生动物进行分层级保护。其中第十条规定了法律所保护的野生动物都被收录于《国家重点保护野生动物名录》《地方重点保护野生动物名录》《有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物名录》中，这三种名录以外的野生动物不受该法保护。

当然，我国还有其他提到野生动物保护的法律法规，如《环境保护法》《陆生野生动物保护实施条例》《水生野生动物保护实施条例》《渔业法》《畜牧法》《草原法》《进出境动植物检疫法》《国务院关于禁止犀牛角和虎骨贸易的通知》《陆生野生动物资源保护法管理费收费办法》《国家重点保护驯养繁殖许可证管理办法》等。但这些法律法规都把对野生动物的保护局限于部分珍稀动物范围内，而不在名单上的动物则没有任何明文限制。从长远野生动物生存环境来看，对野生动物的保护不应该仅停留在其生物价值上，还应该考虑到人类的防疫性价值。一般野生动物也是具有保护价值的，同时其身上也具有可能威胁人类生存的病毒。

(二)《野生动物保护法》与相关部门法的衔接不足

我国《野生动物保护法》与相关部门法没有更为有效的衔接。一方面，与《刑法》的衔接不足。该法属于环境法部门，而要实现环境刑法的作用最重要的是加强环境法与刑法的衔接，让环境法的精神和理念在刑法中得以体现，才能更好地发挥法律效用。而衔接不足主要表现在以下三个方面：其一，因为《野生动物保护法》保护范围仅限于部分珍稀动物，导致《刑法》中规定的保护范围过于狭窄。例如，非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪和非法收购、运输、出售、走私珍贵、濒危野生动物及其制品罪，均主要保护的是珍稀野生动物，而对于一般野生动物的捕猎等违法行为未有确切规定。其二，未有关于非法食用珍贵、濒危野生动物罪，无法落实罪行法定原则。对于食用野生保护动物，《野生动物保护法》第三十条及第四十九条均规定禁止个人食用国家重点保护动物及其制品和违反义务所应负担的责任。但是《刑法》仅在第三百四十一条中规定了非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪，对送上餐桌流程中的生产制作、经营与私自食用野生动物等罪名却未有体现，对于经营制作及出售和食用所导致的大规模社会公共安全事件应当如何处置规定也处于空白状态。其三，入罪标准过于片面。目前《野生动物保护法》关于野生动物的价值衡量考虑的大部分是其经济价值，而遗传价值、生态价值未得到特别重视，衔接到《刑法》入罪标准也是过于侧重经济价值，如非法获利金额等财产性犯罪较多。但是野生动物具有多重价值，对于非正当来源的野生动物，即使其经济价值可能不高，但是难免具有一定的疾病传播性，若不加以刑罚措施，难以震慑相关违法行为和犯罪分子。另一方面，《野生动物保护法》仅可以约束野生动物。而家养动物对于潜在疾病的引发也具有一定风险性和可能性，因此，应当在《传染病防治法》中增加相关家养动物的检疫、管理等一系列内容。

(三)野生动物行政许可制度

目前，无论是国家或地方的重点野生动物保护还是有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物保护，只要符合规定的驯养条件，就可以取得许可证进行经营、驯养等行为。目前，我国《野生动物保护法》共规定了5项行政许可，①但是并未明确规定许可的取得程序、条件、信息公开途径等，而是将权力下放给地方县级以上行政机关进行自我规定，这就导致许可证机制在实际运行过程中容易被一些滥用权力的公职人员所利用而进行不法牟利。例如，2018年江西省森林公安局公布的一起贩卖野生动物案中，涉案动物1.7万余只，销售网络覆盖全国15个省份。据专案组透露，一些公职人员参与贩卖，为不法分子非法开具运输证明文件，充当保护伞，为犯罪活动提供便利。

由于许可证制度存在的巨大漏洞，被不法商家利用建立了黑色利益链条：从捕猎野生动物开始，捕猎人员将猎到的野生动物卖给中间收购商，中间收购商往往再出售给更高级别的收购商(高级别的收购商一般具有林业相关部门颁发的驯养繁殖野生动物许可证)，从而将不法商品洗白流入市场。可见，许可证制度的漏洞与执法羸弱、散漫，造成了野生动物买卖黑色利益链条的形成。

二、《野生动物保护法》的构建与完善

(一)扩展野生动物保护范围

日本对于野生动物的保护，不仅关注于濒危野生动物，还会对其他野生动物进行整体的监控和管理。但在具体应用时，按照本国野生动物的保护和管理层次，划分为灭绝种、濒临灭绝种、濒危种、稀有种、区域个体群五个种群，将大范围的野生动物都划定进法律的管制范围之内。[1]意大利将野生动物的保护分成两种，一般保护动物和特殊保护动物，其中特殊保护动物严禁被狩猎，但是一般保护动物的捕猎则被详细规定在《体育狩猎法》等法律规章中。因此，针对我国《野生动物保护法》保护范围狭窄的现状，建议将野生动物的范围扩大。

而针对野生动物的食用，本文认为难以真正取缔，因为其属于传统流传而来的，想要真正做到对食用野生保护动物的防控需要具体细化明确。如：我国台湾地区制定的《原住民族基于传统文化及祭仪需要猎捕再杀野生动物管理办法》附上了规定有野生动物的种类、时间、期限和捕杀方式以及捕杀后去向等内容，对于野生动物的捕猎和后续食用等也进行了进一步的严苛限制。[2]我国应当将食用的野生动物范围明晰化，建立制定许可食用动物品种正面清单，以及禁止捕杀、加工、运输、销售和食用的动物的非许可清单。同时出台针对许可食用动物的捕杀时间、期限、捕杀方式等细化的管理办法，使得从捕猎野生动物到被食用的全过程透明化、规范化，也可参考荷兰、德国指定专门的公司进行野生动物产品加工利用，从收购到制作销售建立一整套完整的操作体系。[3]

(二)与其他部门法内容应有所衔接

如上文所述，《野生动物保护法》仅能对野生动物进行调控，但对家养动物的防控则超出了调整范围。因此，应在《传染病防治法》中增添相关家养动物的管理与防疫办法，包括宠物饲养许可证、疫病预防接种办法以及在特定区域内要求强制拴控，如果家养动物具有潜在病毒疫病危险时，相关防疫部门有权对其采取扣留、代管、接种疫苗等强制措施。

《刑法》应当将野生动物的保护范围扩大至一般野生动物，将加工、制作珍贵、濒危野生动物及其制品用于食用，故意食用珍贵、濒危野生动物及其制品，故意食用一般野生动物有引起病毒传播危险等行为进行入罪处理。同时，对于野生动物的入罪标准不应仅考虑经济价值，还应考虑野生动物的病毒传播可能性与生态价值。当制作、售卖、食用等过程中出现的不法行为可能危害人体健康时，应给予此类不法行为较高的刑罚与罚金惩处。对于明知有违法经营或食用野生动物的情况，知情不报造成严重危害结果时，也应给予相应的惩处。应以更加严厉的刑罚和更加完善的罪名体系，警示借野生动物实施危险行为的犯罪分子及潜在的危险分子。

(三)野生动物许可证制度标准化、法律化

首先，野生动物许可证的颁发门槛应当予以提高。目前，我国野生动物产业呈现出大范围、多广度的经营状况，如此巨大的经营面反映出三个问题：其一，我国野生动物经营许可证颁发的门槛较低；其二，颁发许可证的门槛低导致经营者数不胜数，相关行政部门管理困难；其三，经营许可证颁发后的监督机制和信息公开机制缺失。所以，提高许可证的门槛是十分迫切的。[4]

本文建议许可证门槛的提高主要从四个方面入手：其一，前提是加强审查程序流程的公开透明法律化，这样在实际操作过程中就会降低官员趁机牟利的可能性，将权力曝光在阳光下。其二，统一全国各地的许可证颁发标准，改变各地核发许可证标准不统一的现状。由中央相关部门直接颁布统一的野生动物许可证，各地方政府仅具有增设条件或者细化条件的权力，但不得滥用权力删减标准内容。其三，将许可证核发的权力集合于地方行政机关的林业部门，防止地方政府部门推权诿责现象出现。其四，取得许可证前，要求经营者签订进行定期信息公开的承诺，内容包括驯养野生动物的种类名单、具体规模、是否经过检疫、新出生幼兽的数目、每种野生动物的发展情况以及繁殖野生动物养殖标准。若不履行定期公开的义务，则处以一定的罚金。[5]

许可证颁发后，相关林业部门要定期组织工作人员对后续许可证使用情况进行评估监督，并制定评估报告。如果存在违法乱象，则及时予以纠正和整顿。同时，设立社会监督举报制度，对未取得许可证仍经营野生动物或取得许可证但违法操作的经营户进行举报的社会人士予以一定的精神和物质奖励，让群众参与到保护野生动物的行动中来。