预算调整：概念、逻辑及存在的问题

冯素坤 南京审计大学

预算案一旦经由立法机构审议通过，就不得随意更改，然而，政府官员不可能掌握完全充分的信息，也不能准确预知未来可能发生的自然灾害或者官员腐败行为，预算执行过程中就不可避免地与年初预算产生偏差。即便拥有庞大数据库和先进预测技术的发达国家也不例外。世界各国均有相应的制度设计补救预算执行中产生的预算偏差，但是叫法各不相同，具体的做法也存在一定的差距。中国的预算调整制度旨在控制预算“赤字“，通过”法定程序”严格控制超支行为，不包含预算总额范围内的预算执变化。本文意在分析中国预算调整制度的目的、逻辑、价值与风险，存在的问题和改革的思路。

一、预算调整的逻辑

追溯词源，budget 就是钱包的意思，而钱包就必须有进项和出项。政府的budget，所指也正是政府的收入和支出。预算的收入和支出就像铜板的两面[1]。“入”和“出”是相互呼应的，它们共同反映了政府的所有活动。现代政府的职能是接受民众的委托向他们提供公共产品和公共服务，同时，民众也向政府让渡了征税权。民众通过一定的协商机制达成一致公共需求，根据这样的公共需求政府确定征税标准。公共需求和税收标准之间的紧密呼应正是“支出”和“收入”之间相互呼应的具体体现。在民主国家，政府面对纳税人的压力，尽可能地以最少的税收负担来提供最大的公共产品和公共服务，这就是“良治（good governance）”。我们可以想象这样一种理想状态，信息完全充分，大公无私的预算决策者能够百分之百地准确预测来年的税收收入以及公共支出，政府的“收”和“支”能够做到完全对应。这样理想状态下产生的预算，不需要有任何预算调整来做补充或补救。然而，现实世界的限制和人类认知能力的局限，我们不可能收集处理完全充分的信息，以使我们有能力对未来做出百分之百的预测。因政府对“收”与“支”预测的偏差，预算方案成为法律之后，还必须要通过预算调整作为补充或补救的措施来弥补这样的“收”与“支”之间的偏差，尤其是自然灾害或战争等不测事件发生时。另一方面，委托-代理理论描述了政府官员和纳税民众之间利益上的不相一致[2]。政府官员远非大公无私，他们也是“合理”地受私利驱动。政府的运作包括预算的编制与执行，绝不能单纯地毫无监督地依靠官员们的大公无私。政府预算官员们能力上的局限、执行力上的懈怠与疏忽、甚至是行为上的贪渎、违纪乃至犯罪，都会在预算编制和预算执行上与本应该达成的目标产生背离。这样的“收”与“支”的偏离，也需要预算调整来施行补救。应该说，并非在“收”与“支”之间出现的任何偏差或背离都必须用当年的预算调整来弥补。在当年的预算执行过程中，当“收”和“支”无法呼应的时候就必须进行调整：追加拨款和削减支出。

二、预算调整的价值与风险

一方面预算调整不可避免，在紧急状况下可以发挥补充资金的作用，弥补人的能力的不足，在灾害、经济不景气、军事行动时及时补充资金进行灾害救助、改善经济状况和支持军事行动；另一方面过度的预算调整是对财年之初预算方案法律效力的一种破坏，姑息行政权力的膨胀，导致财政灾难的发生。

（一）预算调整的价值

没有哪一个国家鼓励预算调整的发生，但是它的作用却是不容忽视的。（1）灾害很难预期也无法避免，灾害救助是政府义不容辞的责任。常规预算过程很难为无法预期的灾害救助提供足够的资金，因此需要补充拨款。（2）经济不景气时对弱势行业提供救助，农业是关系国计民生的基础行业同时也是弱势行业，受自然影响较大，风险性高比较容易受到自然灾害和经济形势的影响。（3）改变经济形势是预算调整的第三大原因。经济形势的变化会导致政府赋权支出（失业金、贫困救助等）的增加，政府的宏观调控政策也会成为预算调整的主要驱动因素。由此可见，预算调整对改变经济形势、扶助弱势行业、应对自然灾害和突发重大事件（比如新冠疫情）具有重要的意义。

（二）预算调整可能带来的风险

预算调整过程在常规预算过程之外，具有以下特点：（1）预算调整通过追加支出突破了年初预算的总额控制，如果追加过多，年初预算就没有意义了。（2）与年初预算的审议相比，预算调整的审议时间短，审议程序简单。（3）“预算为法”，调整预算在某种程度上是对年初预算法律效力的一种破坏。（4）通常情况下，对预算调整过程和程序的角度非常有限。

因此，我们承认预算调整不可避免，具有一定的积极意义，但是并不是鼓励预算调整的发生，预算调整的规模和频次都要受到监督和控制，把能力范围内可以预期的收入和支出纳入预算过程。从而避免背离公共受托责任的道德风险和发生财政风险的灾难。

三、预算调整制度存在的问题分析

中国新《预算法》第六十七条规定，“经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方各级预算，在执行中出现下列情况之一的，应当进行预算调整：（一）需要增加或者减少预算总支出的；（二）需要调入预算稳定调节基金的；

（三）需要调减预算安排的重点支出数额的；（四）需要增加举借债务数额的。”[3]

（一）预算调整的目的不明确

新《预算法》规定“减少预算总支出”和“调减预算安排的重点支出”也需要启动预算调整的程序。中国预算调整的目的是对年初通过的预算方案进行修订。可见，立法者并没有将年初通过的预算方案的法律效力等同 于其它法律，因为法律是不能轻易修改的。也没有区分预算方案和预算拨款。这样定位预算调整的目的存在两个问题：（1）难以确定预算调整的范围；（2）很难维护年初预算方案的法律效力，容易导致年初预算调整方案形同虚设。

预算调整根本目的：加强对预算调整的控制和监督。通过立法机关审议的年初预算方案不得随意调整，在不得不调整的情况下必须经过立法机关的同意、接受立法机关的监督。如何才能实现有效的控制和监督呢？设定准入门槛，加强总额控制，明确适用范围，强化程序监督。

（二）预算调整的准入门槛不明晰

预算调整既然是控制取向的，就应该设定明确和严格的准入门槛。准入门槛一方面表现在对引发预算调整原因的限定，另一方面表现在对预算调整适用范围的限定。首先，没有对定预算调整原因进行区分。我国的预算调整制度没有依据预算调整的原因设定准入门槛，但实践中是在自然灾害发生时和经济不景气时进行预算调整，预算调整的制度设计明显滞后。其次，关于预算调整适用范围的限定。中国并没有对预算调整的适用范围做出明确的规定，缺少适用范围的限制可能产生两种风险：第一，破坏年初预算作为法律的权威性，甚至导致财政风险的产生；第二，由于缺乏正规的补充资金的途径，转而寻求非正规的追加资金途径，增加了违反财经纪律的风险。

（三）预算调整的程序形式化

中国的预算调整却完全是另外一种景象，人大机关虽然有投票的权力，却很少有反对的能力，无论是年初的预算方案还是年中的预算调整方案都很少有反对的声音。另外财权主要是由各级政府控制，财政部门作为预算管理部门也具有较强的控制力，人大机关的审批变成一种形式和表面程序，无法真正发挥监督和控制的作用。

（四）预算调整的总额控制不严格

《预算法》及配套法律没有相关规定。严格控制预算调整（补充拨款）的总额避免由于严重突破年初预算的总额控制带来的财政风险。预算调整是为了解决不可预测的因素、人力不可控的因素带来的预算（拨款）的调整，由于私立、部门私立而对预算进行调整便容易发生财政风险。预算调整的总额控制会把风险降到最低。此外，预算调整总额控制还会有效控制路径依赖导致预算调整的过度膨胀。

四、中国预算调整制度的改革思路

（一）立法者应该确立明确的预算调整目的

纵观新中国成立以来预算调整制度不断完善，但是关于预算调整的目的却并不十分明显。从《国家预算条例》到《预算法》（1994 年）再到新《预算法》（2014 年）立法者不断扩充预算调整概念的内涵，试图加强对预算调整的监督。他们认为把一些内容纳入预算调整，就会增加一道监督程序，必然会增加预算的透明度，加强对他们的监督，反而忘记了思考预算调整的目的与要解决的问题。预算调整概念目不明确必然会降低预算调整的执行力，甚至造成执行者、立法者和民众对预算调整的一致漠视。

（二）明确预算调整的原因与适用范围

中国预算调整更关注预算收支变化，并不区分预算收支变化背后的具体原因，比方说是政策原因、人为原因还是自然灾害等原因，不同原因引起的预算收支变化是否应该一视同仁，哪些原因是可以避免和控制的，哪些原因是无法避免和控制的。政策也要区分是哪一级政府，何时颁布的哪一类的政策；人为原因也要区分是否合法，是否为了公共利益；自然灾害也要区分等级如何，受灾情况如何等等。预算调整应该是有一定的适用范围而不是无所区分。

预算调整既然关注预算收支的变化，那么就必须在制度安排中明确规定，多大幅度的预算收支变化时是允许的，可以接受的，超过一定的幅度（用具体的金额或者百分比来确定）必须启动预算调整的程序。

（三）增加立法机关对财权的控制力

预算调整方案虽然由立法机关审议之后才能生效，但是行政首脑和各级财政部门控制着财权，立法机关对财权的控制力越弱，预算调整的程序就越会形同虚设。只有立法机关能够强有力地控制财权，如果没有立法机关的批准，政府及其职能部门就丝毫无法改变预算拨款，立法机关对预算和预算调整的审议才能发挥实质作用。

（四）加强对预算调整的总额控制

总额控制就是无论在什么情况下都不能超过预算调整的最高限额（具体的金额或者百分比）。如果行政部门申请的预算调整过多或者金额过大可以通过对申请事项的轻重缓急排序，把紧急程度排序靠后的事项推迟到新财政年度预算中安排支出。以下辅助措施有利于实行有效的总额控制：（1）只有在确实紧急并且不能拖到下一年度支出的情况才能进行预算调整；（2）在限定范围内的情况引起的资金变动（通常是资金不足）才能进行预算调整；（3）预算调整的额度和使用方案必须接受立法机关的审批、授权和监督；（4）预算调整的资金来源、使用后是否需要归还、如何归还或补充都要做出明确的规定；（5）通过增加预算调整的难度和控制力度，迫使政府部门在年初预算中做出更精确的预测和更妥善的安排。