就业创业资金使用效益评析及对策研究

宋苏玲 东至县就业创业服务中心

农民工是改革开放的伟大产物，能够推动改革开放的全面开展，与此同时，其也是新型工业化、城镇化的重要参与者和建设者，是农民群众的优秀代表。农民工是我国产业工人的重要组成部分，是就业工作的重点群体，我国现有农民工2.9 亿人。随着时代的不断发展，农民工问题日益严峻，再加上社会就业压力持续增加，因此，我国采取了鼓励农村富余劳动力向城镇有序转移以及鼓励有条件有能力的农民工返乡创业两项政策，期望促进我国工业化、现代化发展的同时，能够有效解决农民工问题，保障其切身利益。大量农民工返乡，为社会主义新农村建设过程中出现的集体经济薄弱、农民增收乏力、长期投入机制尚未健全等问题提供了解决措施，有效促进了新农村建设目标的实现。

一、就业创业补助资金的监管情况

第一，健全的管理制度。区域就业局制定了各种制度，以加强对就业和创业援助资金使用情况、业务程序和财务管理等。关于资金最密集的社会保障和就业补贴，政府制定了制度，以加强对公益工作的管理，并查明有就业困难的人。第二，完善内部控制制度。建立完善的内部控制制度，以管理本组织、工作人员应享权利、职责、业务流程等。规范所有业务活动，限制审计权限。第三，规范商业交易。通过严格审查资料、特别注意现场视察和使用数据比较来核实申报人的真实性。加强业务培训，以确保政策执行不连贯，加强基本服务，并在源头避免财政风险。

二、就业创业资金使用效益的评析

（一）资金使用总量趋势下降

（1）总体供资趋势和就业福利水平下降。就业援助资金的使用在过去十年中有所增加和减少，总体增幅不大，从2010 年的624.94 亿元增至2019 年的916.17 亿元，总体增幅为46.60%。按增长计算，2010 年后下降，2017 年后恢复，但没有达到以前的水平。（2）与国家总预算以及社会保障和就业总支出相比，就业援助资金很少，而且呈下降趋势。与社会保障和就业总支出相比，就业福利减少了54.39%，从2010 年的6.84%降至2019 年的3.12%。就业援助在国家总预算中所占份额也从2010 年的0.70%下降到2019 年的0.38%，下降了45.71%。

（二）就业和创业基金业绩评估问题

（1）评审依据单一

评价主题的多样化有利于更透明的业绩评价过程和更可靠的就业和风险投资业绩评价结果。在评价实践中，参与评价的主要机构往往只有基金经理，评价方法主要是自我评价。在这种评价模式下，就业和风险投资的管理法和评价权集中在同一主题上，使得绩效评价的监督职能难以履行，进一步降低了绩效评价结果的可信度和说服力。此外，作为就业和创业基金受益人的就业和创业员工也是就业和创业基金的申请人和用户。该组在绩效考核中应有较高的发言权，但实际上，这些受试者无法深入参与绩效考核。

（2）整体重视程度不高

近年来，我国对于返乡农民的创业培训工作极为重视，绝大部分地方政府对于农民工返乡创业都给予了较大的支持，但基层机构却难以提升对返乡农民工创业就业的重视程度，导致农民创业培训工作难以落实到位，相关培训措施也只是流于形式，严重缺乏针对性与实效性。再加上部分返乡农民工对创业就业的认识不高，参与创业培训的热情不高，出现了“上热下冷”的现象。再加上部分地方政府并未给农民工创业者提供完善的社会保障服务，使得部分农民工的创业之路充满障碍，导致其创业信心严重下降。

（3）资金的使用与经济发展没有密切联系

就业和创业资金的使用与经济发展有关，就业援助资金的使用情况、国家总预算支出的规模和经济增长的规模在三个层面进行了分析。10 年的总体趋势导致2010 年国内生产总值略有增长，随后是一段较长时期内波浪稳步上升和下降，2018 年后趋势有所下降。2011 年和2014 年，国家总预算支出增加了两倍，2016 年后保持相对稳定。2010 年，就业和创业援助资金开始大幅减少，直到2017 年才逐步增加。三行上下不在同一时期，相关性不高。

三、提高就业创业资金使用效益的对策

（一）为农民工就业创业提供政策保障

为了有效解决移徙工人的就业和创业问题，各国政府必须为移徙工人的就业和创业提供强有力的政治保障，地方当局和相关金融机构应努力支持移徙工人的创业精神。第一，应建立一个由移徙工人创办企业的财政担保制度，从地方政府预算中拨出部分资金支持移徙工人的就业和创业。为了确保这项政策的执行和有效性，可以建立一个监测和评价制度，并制定评价标准，以确定是否需要为移徙工人创业划拨资金。第二，政府应改善移徙工人创业的社会保障制度，避免对移徙工人创业的担忧。具体而言，政府必须在社会保障、医疗保险、住房等领域向移徙工人提供强有力的政治支持。以降低移徙工人创业的其他成本。各国政府还可以利用自己的采购服务帮助移徙工人开办企业，以扩大市场、改善业务和增加收入。最后，整个社会都支持创业精神，可以加强促进有利于移徙工人创业的政策，特别是通过在当地报纸或利用金融网络上传播移徙工人创业成功的例子，以便还可以为希望建立自己的企业的移徙工人组织企业交流会议，要求成功建立自己企业的移徙工人解释他们所遇到的问题、困难和解决办法，并鼓励移徙工人积极参与建立自己的企业除了交流会议的形式之外，还可邀请成功开办企业的移徙工人、专业技术人员和有关专家共同设立一个创业咨询中心，指导移徙工人创业，并就工人面临的问题提出合理和有效的建议，还可以在网上平台上以文本、图表、视频等形式宣传创业问题和政策。为了扩大福利——移徙工人的创业福利政策的宣传渠道，使农民工更加了解创业的相关政策。

（二）建立就业价值指标

创业与经济增长之间的关系有许多指标，如城市就业弹性（就业相对于经济增长率的增长率）、劳动力参与率、劳动力市场价格指标、结构性失业和现金失业。目前，中国对外公布的就业计量指标主要是定量的，包括以下四个指标：登记的失业率、新调查的失业率、劳动力需求率和每年新增就业人数，以及与资助项目的关系不大再由就业援助资助的10 个项目中，资金的使用集中在社会保障援助、公益就业援助和其他方面，就业援助总额与对优先人员和工作的援助相比非常低。一般就业援助资金的使用、国家总预算支出规模和经济增长规模之间的关联不大。

（三）构建信息化系统

为协助综合数据评估资本绩效，就业和创业基金的分配和行政办公室应建立一个信息系统，以完成资本数据的收集。具体而言，就业风险投资管理的主体必须在信息系统建设中发挥主导作用，通过引进和培训人才，为信息系统的管理和维护提供人力资源支持。在应用信息系统时，管理基础必须记录所有基金的趋势、申请人和用户的信息等。同时，管理机构主体必须通过开展信息审计，确保信息的完整性和真实性。关于数据利用，绩效评估主体必须分解和分析信息系统中记录的数据，以显示数据在绩效评估中的价值。

（四）成立多方协调体系

若想实现就业创业目标，应考虑资源整合问题。为此，可汇总政策、社会与自身的各项资源，成立多方协调体系。强化和有关行政部门的交流协调，获取丰富的政策资源。例如，支持小微经营主体吸纳就业、人才扶持等，同时还需实时整理、更新所有相关政策，做好梳理分类工作，主动协调交流，避免资讯“孤岛”出现。另外，需主动发挥当前已有组织的作用，借助各大有影响力的活动，汇集青年人才及资源，为大学生创业发展提供更全面的服务。注重发掘内部资源，注重自身革新，整合周围可利用资源，可参考其他组织在就业及创业扶持上的成功经验，基于自身特点进行融合创新，设置分工明确的组织结构与团队，以逐渐在就业渠道、平台与市场资源方面形成组织优势。

（五）引入第三方评价主体

关于业绩评价专题，为了确保结果的客观性，可以尝试引入第三方评价专题，以消除管理评价一体化的不利之处。具体而言，一方面，第三方评价实体必须是独立的，以避免因其与管理和使用创业资金的其他实体的联系而对绩效评价结果提出质疑，从而提高以下结果的可信度，另一方面，第三方评价实体必须专业化，确保有效开展评价，从而提高评价结果的可靠性。

（六）依据主客观因素区别执行对申报主体处罚执行力度

对于出于非主观原因而作为就业创业补贴基金支出的人，调查后会积极配合退还资金的单位和个人，免除行政处罚。对于故意虚报或隐瞒资金的单位和个人，行政机关应当收回相应的资金，并根据有关规定处以罚款。拒绝执行行政决定的，应当向人民法院申请强制执行，并列入政府廉正黑名单。

（七）扩宽就业创业融资渠道

为了进一步促进回归农民创业和就业的顺利发展，扩大就业和创业融资渠道至关重要。因此，国家和地方政府应指示农村金融服务机构增加对家乡农民工创业的信贷支持，真正“从人民手中接过来，造福人民”。为了增加对金融机构的信贷支持，可以采取以下几个方面：一是扩大新农村金融机构的试点，扩大私人融资渠道。根据当地的实际情况，地方政府应与地方金融机构合作，设立回归工人创业公共财政基金，相应地向各种企业家提供财政和信用支持。二是介绍了信用证制度和农民共同担保贷款制度。企业家可以将住房权、土地使用权、证券、注册商标发明专利等一系列无形资产作为抵押，从而有效扩大了农民小额信贷和共同担保贷款的复盖面，同时降低了反担保门槛和信贷担保标准，扩大了变相融资渠道。三是实行企业贷款回收期折扣制度，即给予农民工回收期折扣利息，或者适当降低贴现率审批条件，从而在一定程度上减轻企业家的信贷压力。

四、结束语

总之，就业和创业基金的有效利用关系到“稳定就业”“稳定民生”“保障发展”的大局，是政府应高度重视的重要任务。当前，第一，在经济增长不确定、财政资源有限的情况下，需要不断提高现有的金融“就业补贴”，即就业和创业基金的效率以及促进社会基金的联系效应，以便在支持社会基础和促进就业和创业市场的发展方面发挥作用。第二，鉴于复杂的国际形势、coid-19流行病和新一轮科学、技术和工业革命，就业和创业的发展因素也发生了重大变化。必须改进就业和创业宏观监测指标，加快就业和创业制度建设，积极发挥就业和创业基金在促进就业方面的宏观监测作用。