浅谈长江流域水法规体系建设的完善——以检察机关开展长江流域生态保护公益诉讼为视角

王晓京，陈梦雪

(黄石市西塞山区人民检察院，湖北 黄石 435002)

湖北省检察机关从2018年6月开始部署开展“长江流域生态保护公益诉讼专项行动”。近一年的时间，湖北省检察机关发挥了生态保护公益诉讼在长江大保护中的作用，共立案1472件，督促恢复治理被污染水域面积6.3万余亩，关停、整治违法养殖场500余家，清理被非法占用的长江干支流航道96.6公里，清除长江干支流岸线固体废物43万吨，恢复被破坏林地面积1700余亩。①虽然检察机关在长江流域公益诉讼工作初步取得成效，长江流域公益诉讼依据的水法规也已经形成了较为完整的制度体系，但仍然存在法律规定之间协调性差、各责任主体之间权限划分不明、缺乏流域整体性保护机制等急需解决的问题。本文以检察机关开展长江流域生态保护公益诉讼为视角，就完善长江流域水法规体系建设提出一些建议，为实现长江流域绿色健康发展提供坚实保障。

一、长江流域水法规体系概述

从1988年，我国第一部规范长江水事活动的基本法《中华人民共和国水法》颁布实施以来，我国又先后制定颁布了《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国防洪法》和《中华人民共和国水土保持法》等，经过三十多年的发展，我国的长江流域水法规体系已经基本成型，为检察机关在长江流域开展公益诉讼工作奠定了坚实的法律基础。

(一)长江流域水法规体系概念

长江流域水法规体系是指调整长江流域水事活动中社会关系的各项法律、法规、规章和其他具有法律约束力的规范性文件构成的有机整体。

(二)长江流域水法规体系的分类

根据法律法规的效力位阶的不同进行划分，我国长江流域水法规体系可以分为：由全国人大或者全国人大常委会制定的长江流域法律；由国务院制定的长江流域行政法规；由国务院各部门制定的长江流域部门规章；由地方各级立法机关制定的长江流域地方性法律法规。

根据法律法规内容的不同进行划分，我国长江流域水法规体系可以分为：防洪减灾、水资源开发利用与保护、水污染防治、水生态保护、航运管理等。

(三)我国的长江流域水法规体系

经过三十多年的发展，我国已经建立了基本符合长江流域水情的水法规体系，让长江流域的公益诉讼检察工作能够有法可依、有章可循。具体包含以下几个部分：

1、长江流域法律：《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国防洪法》和《中华人民共和国水土保持法》“涉水四法”等。

2、长江流域行政法规：《中华人民共和国防汛条例》《中华人民共和国河道管理条例》《长江河道采砂条例》《中华人民共和国水文条例》《取水许可和水资源费征收管理条例》《水污染防治法实施细则》等。

3、长江流域部门规章：《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》《长江流域大型开发建设项目水土保持监督检查办法》《长江流域省际水事纠纷预防和处理实施办法》《长江水利委员会入河排污口监督管理实施细则》等。

4、长江流域地方性法律法规：《湖北省河道采砂管理办法》《湖北省河道管理实施办法》《湖北省湖泊保护条例》等。

二、目前长江流域水法规体系建设存在的问题

我国已经建立的较为完整的长江流域水法规体系，高度体现了新时期长江治水思路，明确了长江水利事业可持续发展方向，为检察机关开展“长江流域生态保护公益诉讼专项行动”提供了法律依据。但是在看到立法成果的同时，也要清醒地看到目前长江流域水法规体系中仍然存在的一些问题，这些问题都将直接或者间接地影响到长江流域公益诉讼工作的开展，如长江水法规之间协调性差、各责任主体之间权限划分不明、缺乏流域整体性保护机制等。

(一) 长江水法规之间协调性差，存在重叠、交叉、冲突

从目前我国的长江流域水法规体系可以看出，不同效力位阶、不同内容的法律法规十分众多，纷繁复杂。由于不同的长江水法规的出台背景、价值观念、法律关系、核心内容、制度体系是不同的，缺乏通盘考虑，必然导致协调性差，交叉重叠的事项授权不清、规定不明，实践层面的法律冲突等诸多问题。例如对于在河道范围内建设妨碍行洪建筑物，《水法》和《防洪法》分别规定了法律责任，《中华人民共和国水法》第六十五条第一款规定：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状。”《中华人民共和国防洪法》第五十六条规定：“在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物的，责令停止违法行为，排除阻碍或者采取其他补救措施，可以处五万元以下的罚款。”行政机关常常以《水法》为依据对在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物的处理是一般法律规定，《防洪法》对在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物的处理是特别法律规定，基于特别法优于一般法的适用原则，行政机关主张适用《防洪法》规定，以《防洪法》中要求的“排除阻碍或者采取其他补救措施”为履职到位的依据，从而逃避《水法》规定的“限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状”的职责。如此一来，检察机关很难确定行政机关履职到位的标准，无法从根源上治理在河道管理范围内建设妨碍行洪建筑物的顽疾。

(二)各责任主体之间权限划分不明

长江流域对水生态、水环境负有监管职责的责任主体众多，包括对长江水上、岸线、湖泊、资源、渔政等各个方面的管理，责任涉及十几甚至二十余家单位，职责分工复杂，有时还有交叉和空白。②由于一些长江水法规规定不完善，导致不同责任主体的权力界限不明确，权力间的关系不清晰。一个公益诉讼案件可能涉及多个责任主体参与其中，因各责任主体之间权限划分不明，经常出现互相推诿扯皮、推卸责任的局面，导致检察机关难以锁定责任主体。比如在地方层面，《水法》第12条第4款规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”但没有明确不同层级水行政管理部门“规定的权限”的划分方式及其相关程序，导致各地方“三定方案”规定职责权限差异很大。③在黄石市西塞山区人民检察院诉黄石市水利湖泊局对黄石市众成黄砂站在长江河道管理范围内非法建设港口设施怠于履职一案中，上下级行政机关权责规定不清晰，导致互相推诿扯皮、推卸责任的局面。黄石市水利湖泊局表示已经通过书面授权的方式将西塞山区的水执法权下放到西塞山区农业农村局，而西塞山区农业农村局表示执法人员编制少、执法经费短缺、执法手段单一，虽有书面的权力授权，但无实际的执法力量，实际执法困难，导致西塞山辖区内长江水生态环境的管理和监督执法缺位，给检察机关确定责任主体造成一定困扰。

(三)缺乏流域整体性保护机制

长江水法规体系中缺乏流域整体性保护和治理的机制，没有统一协调立法标准，没有完善的流域司法体制，并且由于行政分隔和利益冲突，当发生跨行政区域的水污染事故和纠纷时，难以做出及时有效的防控措施。目前，检察机关初步形成长江流域生态保护公益诉讼协作新格局，跨省域、跨地域、跨区域检察保护“拧成一股绳”，筑牢长江流域生态环境保护司法屏障。如江西、湖北、湖南三省检察机关签署《关于加强新时代区域检察协作服务和保障长江经济带高质量发展的意见》，将长江流域跨区域公益诉讼和刑事检察协作作为重要内容部署，同频共振保护“一江水”。④然而，长江水法规体系缺乏流域整体性保护机制，无法为检察机关跨区域协作提供完善的机制保障。

三、完善长江流域水法规体系建设的建议

要解决当前检察机关在开展长江流域生态保护公益诉讼中遇到的水法规体系建设存在的问题，单纯的对现行法律修改无法满足需要，最有效的是针对长江流域特点的长江保护进行专门立法。以下对长江保护专门立法提几点建议。

(一)加大《长江保护法》立法工作推进力度

2019年12月23日，长江保护法草案首次提请全国人大常委会会议审议。2020年5月25日，栗战书在全国人民代表大会常务委员会工作报告中指出，2020年，全国人大常委会围绕推动高质量发展，制定《长江保护法》等。《长江保护法》将是一部跨流域的综合法、特别法，通过“横切面”立法的方式，与已有的长江水法规交叉，打破“条条”立法和“块块”立法之间的矛盾，把与长江流域有关的各种要素、各种社会关系综合起来，放一部法律里来进行规范，以期达到统一协调的效果。

长江保护法草案不仅在一定程度上体现了长江流域水法规体系的协调统一，也将为公益诉讼提供更加强有力的法律依据。草案也提出，十年内长江干流和重要支流等重点水域全面禁止生产性捕捞，在水生生物重要栖息地科学划定禁止航行区域和限制航行区域，加大对长江流域珍稀濒危水生野生动植物的保护力度。草案更提出，建立长江流域河道采砂许可制度，依法划定禁止采砂区和禁止采砂期，控制采砂船舶总量；草案提出，禁止在长江干支流岸线一公里范围内新建、扩建化工园区和化工项目，禁止重污染企业和项目向长江中上游转移。针对公益诉讼“长江流域生态保护公益诉讼专项活动”的重点和热点问题，长江保护法草案一一作出规定，这些规定将是检察机关要认真学习掌握的内容。《长江保护法》的出台将为公益诉讼提供更有力的法律依据，有利于检察机关更充分地履行检察职能,更好地维护人民群众切身利益，因此加大《长江保护法》立法工作推进力度是完善长江水法规体系的当务之急。

(二)明晰法律责任承担主体

明晰法律责任承担主体，对于公益诉讼案件准确定性、程序及时启动至关重要。针对因长江水法规规定不完善，长江流域公益诉讼实践中出现的权责交叉、分工不明等导致责任主体不明问题，首当其冲的解决办法应当是完善长江生态环境保护立法。以期界定权力边界、建立权力沟通协调平台、畅通权力运行机制，妥善消除权力与权力之间的冲突。

《长江保护法》将以明晰责任方式规范推进长江流域公益诉讼走深走实。长江保护法草案说明中明确提出：“制度长江保护法，科学合理划定各方职责边界，理顺中央与地方、部门与部门、流域与区域、区域与区域之间的关系，建立起统分结合、整体联动的长江流域管理体制。”长江流域协调机制下的分部门管理体制，贯穿于长江保护法草案始终，涉及需要多部门协同配合或职责交叉的工作，基本都有牵头组织、协同配合的表述，通过强化协调机制的制度设计，可以有效解决长江流域管理体制中“九龙治水”的问题。长江保护法草案对于各责任主体权责的明确规定，将有利于检察机关确定责任主体，从而更好地履行公益诉讼检察监督职能，做深、做实长江流域公益诉讼检察工作。

但是，长江流域协调机制仍然存在一个设计缺陷。长江保护法草案规定：“长江流域协调机制由国务院建立；国务院有关部门和长江流域省级人民政府负责落实国务院长江流域协调机制有关决定；长江流域市、县级河长,负责落实长江流域协调机制决定的相关工作任务。”从法条规定中可以看出，长江流域协调机制没有设立具体的机构，与各个层级的行政机关关系也比较混乱，并且还将许多具体的职责赋予给没有具体机构的协调机制，难以让协调机制发挥应有的作用。因此，《长江保护法》应给协调机制设立特别机构或者将协调机制的职能赋予给某个现存的机构，这个机构有法律明确授权的管理职能，有权力运行的范围和基本程序，如此才是《长江保护法》能否解决“九龙治水”问题的关键所在。

长江流域水法规体系能够完全将长江流域每一个水事行为的责任明确下来肯定是理想状态，那么现实中出现多部门参与、职权交叉的特殊情况，检察机关在确定责任主体时应当在充分参考法律规定的情况下，根据责任主体参与的时间顺序、对行政行为的影响程度、履行职责的分工等进行全局考量。

(三)建立流域整体性保护机制

从建立长江流域整体性保护机制上来看，长江保护法草案规定在调整长江水事活动中达到流域性整体保护协调统一，长江流域协调机制也在一定程度上打破行政区域分隔，但是在流域性司法体制还存在立法空白。司法管辖地域性不利于解决流域性纠纷是《长江保护法》必须面对的挑战。建议探索在《长江保护法》中对长江流域司法体制做出明确规定，比如以流域为单位设立跨行政区域生态环境专门审判机构，打破传统的司法管辖界限，建立符合“流域特性”的司法制度。如此一来，能够与最高检《意见》提出要深化长江经济带铁路运输检察体制改革，建立集中管辖跨省生态环境资源行政公益诉讼案件机制相互配合。为检察机关开展长江流域公益诉讼检察区域协作从单一分散合作向系统整体合作转变，从依靠地缘联系合作向依靠制度合作转变，从临时随机合作向常态规范合作转变提供机制保障，进而实现长江生态环境的有效保护与改善。

注释：

①记者程远州、范昊天：《湖北加强公益诉讼保护长江生态》，《人民日报》，2019年05月09日，12版。

②穆书芹、赵春蕾：《长江流域生态保护检察公益诉讼实践探析》，《中国检察官》，2019年第15期。

③吕忠梅：《建立“绿色发展”的法律机制：长江大保护的“中医”方案》，2019年第10期。

④《绿色发展·协作保障服务保障长江经济带发展检察白皮书》，2019。