县级国土空间总体规划专题研究中的问题及策略

程东梅 夏邑县城乡规划编制研究中心

目前，针对县级国土空间总体规划的专题研究，很多部门及个人普遍存在认识误区，导致在具体研究当中，专题成果难以发挥出其积极有效的作用，甚至无法为县级国土空间总体规划编制提供有力的支持。因此，必须针对当前的实际情况，找出问题所在，积极提出有效的措施，才能有效解决县级国土空间总体规划专题研究当中的难题。

一、县级国土空间总体规划专题研究中存在的问题

1.专题研究设置不清晰，内容衔接不紧密。当前，我国县级国土空间总体规划编制技术规范尚未发布，在专题研究设置方面，各地存在设置混乱、不清晰的问题。通过调查研究发现，各地在专题研究设置方面存在很多问题，比如专题数目设置千差万别，有的地区设置了《人口与城镇化研究》《国土空间保护和开发利用战略研究》等专题，而有的地区则设置了《社会经济发展战略研究》《人口与城乡建设用地规模研究》等专题。此外，在研究内容方面，也存在内容交叉、研究结论冲突等情况。正因为专题研究设置的不清晰，严重影响了专题成果的实用性。甚至无法对国土空间规划起到有效的依据。

2.专题研究针对性有待加强，影响研究的有效性。在县级国土空间总体规划当中，专题研究属于一项基础性的工作。每一个专题的设置与实施，都应对规划的编制服务。然而，当前，很多地区对县级国土空间总体规划存在一定误区，并不清楚规划到底要解决什么问题，问题导向性不足，进而影响到了研究目标的针对性。比如，在《耕地与永久基本农田保护研究》专题当中，其根本是在准确了解耕地与永久基本农田差别的前提下，对“三调”成果与年度变更数据之间的差异进行分析，从而深入剖析耕地与永久基本农田保护所面临的难题，并提出相应的解决对策。但在很多地区，在本专题研究当中，并没有对耕地与永久基本农田保护之间的难题、挑战进行深入分析，而将重点定位在了县域内耕地的变化及其驱动力等方面。这种情况下，将会存在很大差距，影响专题研究的有效性。

3.专题研究概念混淆，影响研究的实用性。在县级国土空间总体规划当中，很多部门采用了专项规划研究这一概念。这一概念的出现，导致专题研究和专项研究概念的混淆，无法明确进行区分。从内在层面来讲，两者之间存在很大区别。比如专项规划，其核心在于一个部门或行业的发展谋划。而县级国土空间总体规划当中采用的专题研究，则立足于国土空间资源优化配置方面，相比之下，专题研究需针对专项规划的发展战略、目标，开展相应的自然资源保护与利用研究工作，最终提出相应的保护措施。

二、县级国土空间总体规划专题研究策略

（一）设置科学有效的专题研究体系

第一，专题研究必须契合规划编制需求。专题研究以县级国土空间总体规划的主要内容和任务为核心，由此展开各项专题研究内容。从目前来看，县级国土空间总体规划内容主要分为以下几种：（1）各类规划指标的分解与实施；（2）制定国土空间用途管制分区及其管制规则；（3）确定各类线性工程，比如县域居民点体系、交通水利等。此外，还包含县城发展的建设规划等相关内容，想要完成上述各种规划内容与任务，应严格遵循上级规划的统筹安排，同时还要与当地实际相结合，通过大量专题研究。为各个规划的实施提供依据。

第二，应将专题研究体系作为县级国土空间总体规划的支撑力量。当前，我国县级国土空间总体规划编制技术规范还未发布。对于县级国土空间总体规划专题研究体系设置还没有明确的要求。但是在实际的专题研究当中，必须要与规划编制的需求相符，满足规划编制的各项要求，同时还要明确规划中每一个专题的研究目标和内容。在专题研究设置当中，不仅要避免专题之间的内容重复性，同时还要明确各个专题之间的关联性。保证在专题之间信息可以共享、可以相互补充，能够为县级国土空间总体规划编制奠定良好的基础。因此，在县级国土空间总体规划当中必须要保证专题研究设置的科学性、合理性。

第三，关键专题研究具有不可替代性。在县级国土空间总体规划当中自然资源保护与利用战略，《自然资源保护与利用战略研究》《乡村振兴及其自然资源保障》是必要的专题研究内容，不管如何设置专题研究，上述两个专题都必须作为关键专题研究内容，并予以实施。

利用《自然资源保护与利用战略研究》专题研究，可以清晰地了解各县每一种自然资源的特点、保护与利用情况，并能够与规划阶段当中社会经济发展现状结合，增强对国土资源的保障力度，从而保证县区自然资源保护与利用总体战略规划的正确性。

（二）处理专题研究与专项规划的关系

在实际工作中，我们常遇到的一个误区，即把涉及部门或者行业自然资源配置的专题研究当作是部门或行业发展的专项规划，并将专题研究与专项规划等同起来。为了走出这一误区，我们需要客观地分析专题研究和专项规划之间的区别与联系。首先，我们要明确两者之间的区别。比如，在《城乡融合与乡村振兴发展研究》专题研究当中，县域城乡融合与乡村振兴的战略思路、如何优化产业结构、如何改善人居环境等是研究的重点，但在实际研究当中，对于相应的自然资源要素保障分析却明显不足。在国土空间总体规划编制当中，我们需要达到多规统一的效果，需要在一张蓝图上罗列出国土资源开发、资源利用、资源保护、资源整治的方方面面，以此防止多头规划管理现象的产生。因此，我们不能将国土空间规划等同于部门或行业的发展规划。其次，在专题研究当中，我们还有进一步理清专题研究和部门或行业专项规划之间的联系。县域国土空间资源优化配置是县级国土空间总体规划的核心，各项专项规划都需要以部门、行业发展谋划为根本条件，利用专题研究，在专项规划发展战略的前提下，开展相应的自然资源保护和利用研究，从而确定国土资源保护措施。

（三）强化专题研究的尺度要求

第一，县级国土空间总体规划专题研究的尺度要求相对较高。区域自然资源保护与利用是国土空间总体规划的核心内容。一般来讲，在县级层面开展国土空间总体规划研究，需要充分体现其区域统筹的价值及区域特点，要求同步编制县、乡两级国土空间总体规划，这样不仅有助于县乡规划的有效衔接，同时还能进一步提升规划编制的效率。此外，通过县乡两级国土空间总体规划编制，还能够进一步加强规划的可操作性，有效落实规划的各项细则。基于此，对县级国土空间总体规划专题研究提出了更高的要求，要求在专题研究的内容方面，尽可能做到精细化，保证规划实施的可操作性。

第二，严格遵循成果应用的需求，合理设置专题研究的研究尺度。在县级国土空间总体规划专题研究当中，应按照不同的国土空间用途等相关要素，设置合理的研究尺度。比如，在生态空间当中，生态空间的系统完整性是生态空间注重的重点，尤其是水文过程相对完整的流域单元，但这种情况下，很容易出现研究尺度太大等情况。因此，必须严格按照不同的研究对象合理设置专题研究的内容尺度，保证尺度适度有效。

三、结束语

综上所述，作为一项目标导向十分明确的工作，专题研究能够为县级国土空间总体规划的各项内容提供准确的依据，能够系统地分析不同自然资源的特点、生态环境的容量等相关要素，同时还能对各种自然资源保护与利用变化趋势进行准确的预测。通过专题研究，可以针对各部门、各行业的专项规划需求，提出各类自然保护保障措施。在国土资源保护当中，我们必须重视县级国土空间总体规划专题研究工作，只有这样才能保证编制的县级国土空间总体规划具有良好的应用效果。