国土空间规划背景下的土地规划变革研究

2021-01-16吴深深合肥市规划设计研究院

环球市场 2021年26期

吴深深合肥市规划设计研究院

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》于2019年5月9日正式由国务院印发，若干意见的正式出版标志着国土空间规划体系的构建工作正式全面推进。新时期的城市空间计划体制由原住建单位的城乡计划体制转向了国土部门的城市和农村计划体制以及国土部门的城市和农村计划体制。面对政府从顶层上来全面推进生态文明制度改革与规划设计，在此次新形势下的土地规划，接踵而至的将是一系列重大根本变革。

一、新形势下土地利用总体规划现状

自20世纪80年代以来，随着经济的不断发展，中国的土地利用总体规划经历了三次大的调整，每一次大的调整都有详细的内容。其中，第一轮土地规划（1987-2000年）是在改革开放背景下对土地规划的首次探索，建立了土地规划体系的雏形。由于没有相应的配套制度，实施情况并不理想；第二轮土地规划（1997-2010年）是在《土地管理法》指导下的以保护耕地为主导，科学安排各类设施用地的规划，该轮规划实施情况较好，从根本上奠定了土地规划的法律地位；第三轮土地规划（2010-2020年）确定了最严格的耕地保护制度，严格落实节约集约用地思想，统筹兼顾耕地保护和建设用地发展。在目前我国国土空间总体规划体系下的土地合理规划的重要目标则是在严控永久基本农田保护基础上，提升土地节约集约，保障耕地“非农化”“非粮化”，协调保护环境和发展生态建设。因此，在新时期下的土地规划中，必须加强永久基本农田和稳定耕地的保护利用，对城乡建设用地在满足发展的规模下进行合理布局。

二、新时期下土地规划面临的问题

（一）永久基本农田保护面临巨大压力问题

耕地是种植各类农作物的土地，是整个人类赖以生存的主要资源与基本保证，而且耕地面积大小与使用率的多少也是我们确保农业健康可持续发展的第一个首要条件。基本农田则主要指在土壤中使用的土壤效力好，生产能力高，抗灾防御能力好，依据相应法定程序规范划定的土壤不得被占用。永久基本的农田则主要是为了保障我们党和国家的粮食安全及重要的农产品供应，对基本的农田进行永久性保护，强调在任何时候无论出现什么条件和情况也不能随意改变基本的农田使用，体现了我们党和国家高度重视并且严格执行保护基本农田的态度。因此，只有科学划定永久基本农田才能切实有效地落实最严格的耕地保护制度。但是，从目前城镇规模不断增长的城镇化进程来看，城镇开发所需要的土地将导致大量的土地资源被消耗殆尽，耕地面积将逐渐减少，永久基本农田被占用情况较为严峻，严格保护永久基本农田已成为当务之急。

（二）城镇建设用地与经济效益挂钩导致土地规划缺乏平衡

作为人类赖以生存的基本要素，土地虽然是经济发展的重要资源，但同时也是经济利益的源泉，我国许多地区，经济的发展仍与土地资源紧密挂钩，导致土地利用不能有效、合理地配置。有的地区过分关注经济的发展，把土地作为获得经济利益的唯一手段，更是希望借助此次国土空间总体规划编制，直接将耕地、林地调为建设用地，这就易于造成土地资源的严重流失。另外，中国每一省、每一市的经济发展、建设用地指标分配皆存在差异，有的地区土地利用指标已接近或已突破建设用地指标的目标，有的地方表现出指标不均衡。因此各地政府在自然资源部未统一分配规则之前，在城镇开发边界初划方案中都想尽可能的谋大谋多，这就必然会侵占永久基本农田。这些都是城镇建设用地在土地规划中存在的问题。

（三）公众参与率低下

公众参与是优化土地规划的有效途径，但是在目前的规划体系以及土地资源配置过程中，仍以政府领导、设计部门专家领衔为主，部分公众并没有参与权，大多是在规划成果发布之后才能一窥究竟，未能全过程参与。另外还有些公众参与在一定程度上流于形式，“走过场”，以“代表”参会的方式组织公众参与，未能激发群众自主参与意识，无法达到科学决策的要求。

三、完善土地规划的措施

（一）严格落实永久基本农田保护工作

在新形势下，保护耕地和永久基本农田是国土空间总体规划中的一项重要任务，也是我国土地规划工作主要内容。永久基本农田和耕地保护的目标是作为国家土地发展规划的一个下限指标，同时也被认为是保障国家粮食安全和长治久安的重要底线，必须对其进行严格的保护，对于现实中仍然存在一些不可避免和非法占用的情况，要及时予以核实和整改。对不满足要求的耕地或者其他土地被误划入永久性基本农田的耕地按照'总体稳定、布局优化、局部微调'的原则对其进行了整改和补划；对于违法和违规建设被占用的，依法根据情况严肃处置，责令其限期恢复原来的种植环境。确实无法恢复时，按要求对该工程进行了整改和补划。

（二）建设用地要通过科学合理决策来协调发展

利用翔实的现状数据支撑科学决策。一般而言，有关数据能充分显示该区域的土地使用情况。在此基础上，通过土地利用数据的显示，由有关部门和机构对数据进行相应的调查分析，从而得出土地利用效益。在此基础上，对土地利用工作中的关键环节进行了相关数据分析。在数据分析中出现错误和问题时，不能保证土地资源的有效利用。也就是说，在实际调查过程中，要充分利用土地数据，使土地的利用符合标准，使建设用地处于协调统一的环境状态。

土地分配与科学决策的最大化也有着密切的关系。无论在农村还是在城市，科学合理的土地利用决策都是必要的。从整体上看，土地利用科学决策主要体现在两个方面：一是对土地决策的重要性给予高度重视，站在群众的角度为我国的可持续发展作出应有的贡献；二是在土地利用决策的实施过程中，要准确、合理地进行土地利用规划，使土地资源得到更好的利用，真正体现科学决策。

同时在建设用地开发过程中，协调建设用地开发需要合理规划建设用地。建设用地指标要有详细的研究，要有土地的基本情况，要有具体的区域城市经济发展情况和剩余的土地数量，再结合一些实际调查结果，再合理配置建设用地指标。建设用地布局所分布的地区土地利用结构得到了充分的重视，在规划过程中考虑到了周边环境的承载力，环境的总体布局能满足生产发展、居住发展的需要，使开发环境与建设用地有机结合，相互适应。

（三）实行公众全过程参与的规划监督体系

全力激发公众自主参与意识，调动群众全过程参与规划的积极性，是保障科学合理进行规划的有效路径。一般而言，所谓公众是指在一定程度上受土地规划对土地使用者、有关团体等影响的人群。公共参与的需要不只是对个人或团队的简单解释，它还要求他们最终获得应有的权利，使公众能够从各方面参与和执行土地规划的情况。首先，要对公众进行一定的宣传，使他们对规划内容、规划目标等情况有一定了解，从而促使他们能积极有效地参与整个规划过程；其次，要构建长期稳定的激励机制，进一步激发公众参与的热情和积极性，保证规划工作能长期有效的开展；第三，在广泛听取群众和专家学者意见的基础上，及时调整规划方案，保证科学合理的规划。