投融资项目合同风险及应对研究

黄从钢

(中国水利水电第七工程局有限公司，成都，610213)

近年来，政府和社会资本合作的PPP模式是当今各国推动公共产品建设和服务所普遍采用的一种模式。在我国经济新常态下，PPP模式市场空间广大，但是由于政府关于PPP项目管理的法律法规还处于研究完善阶段，项目投融资经营管理风险巨大。笔者结合参与PPP项目投资运作的实践经验，就建筑企业参与PPP项目的主要合同风险与应对措施进行简要分析。

1 前期工作管理

PPP项目建设中，一般由政府方负责办理行政审批(可研、环评等)，负责项目入库，提供建设用地、临时用地，征地拆迁也由政府具体负责和协调。由于政府方实际征、拆阻力大、工作动力不足，或者自身履约能力不足导致交地进度滞后，为公司带来巨大风险[1]。部分项目征迁费用由政府承担，在投资总费用中列支，存在挤占工程建设费用的风险。

应对措施：①委派专职协调经理督促政府方减少因征迁问题对工程的干扰；②采取介入式、帮扶式的管理推动征地拆迁高效实施；③兼顾拆迁费用的使用，专人跟踪落实税务票据问题，确保程序合法合规。

2 项目入库管理

项目入库是国家关于PPP项目的强制性要求。一般情况下入库由政府方负责，承包方配合。但是项目入库报审资料众多，涉及多个政府职能部门，审批流程繁琐，审批时间较长，入库风险不可忽视。特殊情况下，政府方可能实际不履行入库职责，交由社会资本方实际履行。极端情况下，由于政府方的工作缺失、管理缺陷、决策失误等原因，可能导致入库失败，这样的风险对于社会方而言可能是“致命的”。根据财办金〔2017〕92号及川财金〔2017〕111号文件精神，项目存在被清理出库的风险。

应对措施：①积极配合政府部门完成入库，及时掌握入库状态，在完成入库之前，暂缓融资；②加强与财政局PPP中心对接，避免出现“禁止入库”的情形；③专人专职落实各项行政审批程序，关注“在线平台”实时信息，确保项目的合法性。

3 投融资管理

财政部以财金〔2018〕23号文明确禁止国有金融企业提供债务性资金作为PPP项目资本金，禁止“明股实债”的情况。一方面，政府方可能不遵守财政部有关规定，项目的合法性不能得到保障，资金回收风险巨大；另一方面，若政府不能按照合同约定及时付款，将导致自有资金或贷款利息成本加大，增加投资风险。

应对措施：①清晰认识财政部和集团公司关于PPP项目“投资红线”问题，以高度审慎的原则做出投资决策；②加强对银行信贷政策的研究，科学制定融资方案，充分发挥资金杠杆作用，建立融资风险预警机制，发现问题及时纠偏[2]；③加快施工进度，缩短建设周期，视当地财政资金情况，争取缩短回购期，提前回笼资金。

4 税务管理

社会资本方在项目执行过程中税务风险意识不强，涉税风险管理机构缺失，涉税人员素质不高等[3]。同时，PPP项目一般建设周期较长，国家层面税收政策频繁变动直接影响项目收益率测算指标，若不能及时调整税务管理措施，可能导致增加大量税务成本，影响投资回报率。主要税务管理问题有：①部分项目将征地拆迁费用及税金计入项目总投资，该部分费用存在增值税发票确认风险；②砂石料等地方建材进项税不能抵扣，可能导致利润虚高多缴企业所得税，可能引起违反“三流一致”的税务风险；③项目公司和总承包部常采用“一套人马、两块牌子”的管理模式，增值税和企业所得税风险较大。

应对措施：①做好税务策划。通过合法途径寻求政策支持，化解未抵扣大量进项留抵金额；②做好“双向平衡”。在项目公司和总承包部之间做好利益权衡，合法合理平衡企业所得税额，确保公司利益最大化；③依法获取税票。对分包商增值税发票提出明确要求，约定违约责任。

5 审计管理

投融资项目接受审计一般有过程跟踪审计和竣工审计。工程审计具有如下特点：①国家对国有资金或国有控股资金投资项目的审计力度逐年加大；②各地针对同一类项目的审计重点、审减原则不尽相同；③审计过程容易受到类似项目或审计人员素质的影响；④政府对审计的收费标准不统一，监管制度不完善，监管不到位；⑤审计收费透明度不高，披露不充分。

应对措施：①推动政府方在项目初期尽快引入过程跟踪审计单位，及时对项目经营活动进行确认。熟悉掌握审计单位的工作思路和方式，积极主动作为，变被动为主动；②了解评审原则及重点，完善过程基础支撑资料，做好审减预案、留足审减空间；③引入先进的风险防范技术与工作方法，提升综合能力。充分利用互联网+技术、信息化系统对关联企业的资质、内部运营、资金状况以及社会信用评价等信息进行全面跟踪和评估，最大程度减轻审计风险[4]。

6 付费机制管理

付费机制是项目资金回收的关键。常用的付费机制主要包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。部分项目需要通过业绩考核合格后方可能得到支付；部分项目完成移交后方可得到投资回报。部分项目缺少对验收程序、验收标准和租金计算方法、租期计算方案的合同约定，合同风险较大。

应对措施：①在付费机制顶层设计方面下功夫，既要考虑政府财政支出的压力和增加政府方隐性债务的风险，又要考虑运营成本和投资回报率的重要性[5]；②要吃透付费机制关于计算方法和支付约定，确保及时回收资金；③推动政府方进一步完善合同，明确项目验收程序、验收标准和费用计算、支付方案及具体规定；④加快施工进度，做好移交统筹，争取所有子项目“完工一个、验收一个、移交一个、回报一个”。

7 设计管理

PPP项目与DBB项目招标最大的区别在于个别项目可能面临无图纸、无概算、无清单的“三无”情况；个别项目属于无合同、无监理、无结算“跑步进场”；大部分项目属于“边地勘、边设计、边实施”的“三边”项目。由于地方政府急于项目上马，图纸和清单经常出现“差错漏碰”等情况，因概算、图纸编制年限太早不适应现行规范、标准导致大幅修编的经营风险也不容忽视。

应对措施：①注重前端管理。及时组织专业团队全程参与项目论证、设计、征地、拆迁等过程，在设计初期、征迁阶段提出专业意见；②注重设计施工融合。加强与设计院的对接，贯彻落实图纸审查制度，推进技术经营融合，将“减实增虚”“减亏增盈”的口号落实到图纸上；③注重规范标准。将成熟的经验、可控的施工方案和思路落实到设计图纸中；要将利于施工、利于清单编制、利于降低审计风险的标准规范、技术参数转换为设计成果(不能一味地降低设计标准，简单的谋求施工便利)；④注重出图顺序。以项目集中、短平快、量大价优、干扰风险小等优质项目计划在先。

8 战略合作分包商管理

建筑企业要在转型发展、快速发展中获取规模效益，引入战略合作分包商已是大势所趋。结合国内建筑企业管理现状，战略合作分包商管理存在以下特点：资质强、信誉好、信任度高的分包企业可选数量不多。分包合同规模较大、合同金额大，可能涉及结构工程，施工安全、质量风险突出。分包商内部管理水平有限，合法合规意识不足，内业管理偏差，完工审计风险突出。

应对措施：①加强风险辨识。强化战略分包风险的预测评估，通过设计出图顺序来平衡战略合作分包商的施工规模、范围和施工顺序(预防分包商将前期量大价优的项目施工完成后，以各种理由拒绝施工后续量小低价的项目)；②坚持“三控”原则。通过合同手段来平衡战略分包商经营风险，严格把握合同额、工程量、施工时间，预防分包商前期施工份额占比过高，挤占公司有效份额；③坚持双赢原则。分析利用战略分包商的优势资源为项目创造经营效益和便利，强化履约管理，避免分包商出现严重违规失信行为影响公司社会信誉评价。

9 工程分包管理

PPP项目招标的“三无”特性凸显了工程分包管理的矛盾。一方面是分包策划依据不足，深度分析存在客观缺陷；另一方面是主合同价格未确定，分包成本缺少有效参照，“量入为出”成为一句空话，分包成本存在失控风险。

应对措施：①坚持分包策划制度。分包策划预案是工程分包管理的政策性、操作性指南，及时制定分包策划预案有利于理清管理思路，保障项目合法合规性审查；②加强过程管控。施工现场千变万化，分包方案要根据图纸和施工方案变化，适时调整、及时纠偏；③加强成本测算。在主合同价格缺失的情况下，首要进行工序分解，确定工序子单价，摸清分包商的税务成本、管理成本、目标利润等情况。

10 材料价差管理

从投融资合同条款分析，部分项目约定机械使用费涨幅超过10%的部分允许按照四川省相关政策进行价差调整；部分项目约定部分材料价格涨跌幅超过±5%时，对超过部分据实调整；个别项目调整标准为±3%。

从建筑市场分析，商品混凝土价格极不稳定，地区差异较大；受环保风暴影响，钢材、砂石料等材料价格起伏较大；部分新材料、特殊材料由于地方或行业垄断影响，价格居高不下。

应对措施：①持续关注造价总站公布的信息，调研市场实时价，分析涨跌幅度，做好价格统计台账；②根据市场价格波动及预测分析情况，指导物资采购时间，合理调整合同的计量计价周期；③通过提前囤积材料、调整检验批时间基础资料等手段，达到降低材料的价格波动引起的价差风险；④强化材料管理，重视定额发放、收发台账、定期盘库、定期核销工作。

11 运维及资金回收管理

国内PPP项目还处于探索和发展阶段，在项目的整体规划、模式设计、制度制定、程序运行、沟通协调体制机制方面还不太成熟。2017年11月财政部《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》明确了“无运营内容的”项目不适合采用PPP建设模式。部分项目明确了保修期内运营维护总体责任，但运营内容未细化，运营标准未明确。个别项目运营期跨度长，国家政策、税收政策、指标调整可能发生变化，项目资金回收风险较大。

应对措施：①完善合同条款。在项目公司与政府签订(补充)协议时，细化运营内容，明确运营标准，落实运营责任；②健全运营机构，明确管理职责，实行目标成本管理，提高规范性、标准化运营管理水平；③实施现代企业管理。加强人员管理，降低管理成本；改进运营方式，降本增效、降耗节能；④做好回购方案。明确回收资金的计算起始时间、当期额度、支付方式及保障措施，督促政府将回购资金纳入财政计划；⑤做好绩效考核。开展运管期间周边企业、居民满意度公共调查，准确把握绩效考核细则与指标，建议引入地方企业参与运营维护，确保资金回收按计划进行。