地方政府债务风险的防控研究

羊文杰 长兴太湖图影旅游度假区管理委员会

2015年以来，针对地方政府债务，我国积极推动多项政策法规的实施，包括《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》等在内，意在对地方债务进行预算管理，同时有效甄别当前地方政府的存量规模。学者刘尚希（2018）在对2017年政府投融资报告中，了解到2015年我国已经开始使用预算对地方政府的借债行为进行限制约束，但地方政府侧重对投资和融资计划等的关注，预算协调体系中并不涉及到地方政府债务的内容，地方政府还是面临着较高的债务风险。从中可以了解到，地方政府当前需要积极推动对地方政府债务风险的防控，并有效解决预算约束缺乏的问题。

一、相关概念理论概述

（一）地方政府债务

在新的《预算法》实施后，地方政府被允许举债，但也严格限制了借款的主体、数量和规模等，自主权有限。本文研究的地方政府债务，不仅包括国家直接借入的债务，还涉及平台公司借入带有政府性质的债务、政府在担保或履行职能过程中形成的有救助责任的债务。

（二）地方政府债务风险

地方政府债务风险主要体现在资金使用期限错配、偿债资金来源不足、债务成本费用过高等方面。在地方政府难以对债务进行有效控制的情况下，可能会引发债务危机。当出现债务逾期时，很多金融机构会提前收贷，这极易引发区域金融风险，在当地的财政中也会显现出这种风险。

（三）风险管理理论

政府风险管理的宗旨是，以最低的成本，实现最大的公共利益。从目前的情况来看，需要分阶段持续推进，并逐步明确分类和分级的职责。将内部控制和外部防控有效联系起来，有效提高地方政府综合抗风险的能力。在运用这套流程时，它旨在实现以下目标：第一，识别风险，明确风险所有权责任；第二，降低风险，采用标准规范的工作方法，尽量减少公共损失；第三，采取各种有效方式应对外部风险，最大限度地满足社会需求，推动全社会共同参与治理目标的实现。作为社会风险的重要类别，地方政府债务风险应侧重于风险的控制和防范，以管理公共风险，使公共损失最小化，社会公共利益最大化。

二、地方政府债务风险管理的现状

（一）地方政府债务结构及风险

地方政府债务存在着期限错配的情况，这就使政府面临较大的集中偿债压力。地方政府债通常是1-10年期，较为常见的为五年期和七年期。但项目周期往往较长，项目收益难以对债务进行及时偿还。

截至2020年12月底，中央和地方政府债务的余额分别为20.89万亿元和25.66万亿元，合计46.55万亿，较上年增加8.6万亿元；负债率为45.8%，较上年增加7.5个百分点，低于国际通行的60%警戒线，风险总体可控。此外，与政府关系紧密的城投债余额11.5万亿元。2021-2025年是国债和地方政府债务集中偿还期，年均到期分别为2.6万亿元和2.8万亿元，资金周转压力较大。此外，地方政府债券的规模和期限由全国人大决定，在谨慎原则的指导下，地方政府债券发行规模和所需的债务资金间存在着一定差距，难以完全清除隐形债务存在的可能性。同时在中央政府对省级债务配额发放的过程中，一定程度上会限制市和县的分配。在市、县两级，获得配额的关注度远高于债券期限和债务结构状况与同级政府需求匹配的程度。整体来说，不完善的地方政府债券结构会增加我国地方政府的债务风险因素，需要引起足够的关注。

（二）地方政府偿债资金来源不足

财政收支失衡在我国地方政府中较为常见，主要是因为地方政府承担了大部分基础设施建设、教育、医疗、卫生等公共服务的支出，在税收收入、中央转移支付有限的情况下，难以实现收支平衡。特别是近年来经济下行，地方政府面临着不断加剧的收支矛盾。根据财政部报告，2020年，全国一般公共预算收入为182，895亿元，同比下降达到3.9%。在2020年疫情环境的影响下，我国推行减税降费政策，地方政府公共预算总收入下降，同时地方政府仍会继续加大支出，不断拉大预算收支的差距。

三、地方政府债务风险防控存在的问题

（一）债务信息披露不够全面

很多地方政府会对一般和专项的债务债券的支出信息进行公示，但并没有详细说明地方政府债务目的、结构和用途等状况，也没有披露融资平台等隐性债务。基层政府仍严格保护债务信息，特别是不会公示和披露隐性债务，同时向上级移交的相关文件也加注了保密形式，这就失去了外界识别、预防、控制地方政府债务风险的基础。

（二）债务风险缺少量化评估

通常在对地方债务风险规模进行衡量的过程中，会对债务率、资产负债率等指标进行计算比较，对债务结构风险衡量时，主要是利用短期债务率、收支补偿系数等来进行，但现实中，难以保证政府债务数据抓取的准确性，政策变化也使得地方政府的债务数据不具备很高的可参照性，很多地方政府仅对债务风险进行定性分析，所编制的风险报告缺乏可靠的数据，不利于识别债务风险。

（三）融资平台转型升级滞后

在地方政府融资平台中，有一定规模的非经营性资产无法创收和变现，一些公益项目也很难产生收益，需要通过举债方式来融资。平台整合后，需要对人员进行调整安排，难以迅速适应。同时平台市场化转型后，在经营过程中并没有进行有效的规划，也没有用制度来约束投融资状况，这就增加了实体化运作的难度。

四、地方政府债务风险的防控对策

（一）升级预算编制制度

为实现对地方政府债务风险的有效控制，需要强化对预算控制的力度，并对预算编制的范围进行拓展，不断改善预算编制的制度体系，从源头对举债风险进行控制。首先，强化预算约束力。当前在我国预算体系中已经囊括了地方政府政府债券，在对预算进行编制的过程中，需要与经济分类支出改革的相关要求相适应，有效结合国家和部门的预算状况，充分衔接建设性和经常性的预算。第二，扩大预算编制范围。公共部门的界限不应局限于政府部门，还应纳入提供公益服务的其他融资平台。因此笔者建议可以将政府部门、融资平台等针对公益基础设施筹集形成的债务囊括在预算计划中，对预算编制的范围进行拓展。

（二）完善政府债务风险预警系统

在对风险进行识别评估的过程中，需要积极推动地方政府债务风险预警系统的建立，并动态评估地方政府存在的债务风险状况。第一，需要合理选择风险衡量的各种指标，诸如财政风险矩阵和国际通用指标等，衡量未来不同时期不同政策带来的财政成本和财政压力，以评估可能的债务风险。第二，对风险程度进行合理划分。依据风险达到临界点的情况，促使风险预警系统完成短期的预警行为，政府债务风险的定义和衡量，是通过定义指标和不同部门之间的信息交流来完成的。

（三）强化对金融机构动态监控

不断改善商业银行和其他金融组织机构的自身管理状况，促使自身持续发展和抗风险能力的提高，建立起各业务间的防火墙。金融组织机构等需要对地方政府偿付能力进行深入了解分析，并对地方政府的财政能力进行认真评估，要加强对平台的审查，合理确定贷款规模，了解资金现状和平台偿还能力，推动项目监督体系的构建，对信贷资金的流动情况进行监督，减少贷款被挪用的可能性。

五、结语

本文主要是从债务结构和偿债资金两方面研究地方债务风险防控状况，指出地方政府债务风险防控中存在的主要问题是债务信息披露不够全面、债务风险缺少量化评估、融资平台转型升级滞后，并针对性的提出改善对策，主要是升级预算编制制度、完善政府债务风险预警系统、强化动态监控金融机构力度等。在采取以上有效对策的基础上，更好地提升债务风险管理的水平和能力。