持续发力 精细落实推动预算绩效在水利建设与管理中全面实施

张军红

(水利部建设管理与质量安全中心，北京 100038)

2020年政府工作报告将重大水利工程建设定位为既是促消费惠民生又是调结构增后劲的“两新一重”建设，充分体现了水利建设与管理的重要意义。“十三五”以来，水利部以节水供水重大水利工程建设为重点，包括172项重大水利工程、水资源方面的江河湖泊连通、河长制推进、高效节水灌溉、小农水、水系连通等，加快构建与全面建设社会主义现代化国家相适应的水利基础设施网络，取得显著成效，为国家防洪安全、供水安全、粮食安全和生态安全提供了强有力的保障。

面对经济下行压力，为切实提高水利建设与管理预算资金使用效率与效益，有效发挥水利建设与管理资金作用，绩效管理需要持续发力，精细落实，不断规范绩效编制、执行、调整、监控、评价及结果应用，不断推动预算绩效在水利建设与管理中全面实施。

1 积极推动预算绩效在水利建设与管理项目中全面实施

1.1 持续严格贯彻水利部水利建设与管理项目预算绩效工作任务

2015年5月21日，财政部在关于印发《中央部门预算绩效目标管理办法》的通知(财预〔2015〕88号)指出总要求：全面推进预算绩效管理工作，进一步规范预算绩效目标管理，提高财政资金使用效益。在预算编报方面，要重视加强预算绩效管理工作。将所有预算项目纳入绩效评价范围，并按新的二级项目设置方案，将项目结合主要工作内容、处室职能分工和资金需求规模进一步明确范围，拆分相对独立的二级项目，在编报预算项目文本和支出计划的同时，进一步细化设置预算绩效目标。设置独立的二级项目设置，可使各项目承担处室职责明晰，有利于加强预算绩效从指标编制、执行、调整、监控、评价到结果应用等全过程的关键节点的全面管理。

2016年在试点项目绩效评价基础上，对所有预算范围内二级项目编制绩效目标，实现项目预算绩效自评价全覆盖，并开展绩效中期监控，建立项目绩效共性指标体系。在预算编报前完善项目共性和个性指标体系，以项目绩效自评价、试点项目绩效评价结果应用为基础，不断推进预算绩效管理在水利建设与管理项目中全面实施。

1.2 精细落实，提升水利建设与管理项目预算绩效全面实施工作水平

自2009年起，绩效管理工作侧重点由绩效考核转变为绩效评价。在全面实施预算绩效管理工作方面建章建制，对绩效评价中出现的问题认真落实完善，在绩效管理工作方面形成较为成熟的工作程序和方法，绩效管理组织工作日趋规范。以绩效管理为抓手，在二级项目管理中实施应用，全面提升水利行业项目预算管理水平。具体在以下两个方面精细落实：

一是项目预算绩效嵌入式管理。全面实施绩效管理，实现所管项目绩效管理全覆盖。在预算编制和执行全生命周期，都要全过程嵌入绩效管理，并将绩效管理理念和意识融入项目日常管理工作中。按要求实施全面绩效管理，包括：ⓐ二级项目预算绩效全覆盖；ⓑ在预算绩效指标设置编报；ⓒ预算指标年中执行监控、调整，年末试点项目绩效评价和二级项目自评价关键节点；ⓓ结合项目业务内容开展实际，实现事前、事中、事后全过程、全方位预算绩效嵌入式管理。以预算绩效管理为抓手，对财政预算资金的收支情况加强管理，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益。

二是积极解决项目预算全面绩效管理存在的难题，强化项目预算绩效管理措施。主要难题和措施有：数量、质量、时效和成本等数量指标设置时，指标描述和实际存在一定差距，与项目实际不完全贴合，须加强与业务主管部门的沟通，结合项目内容实际变动情况不断完善共性指标和个性指标，涉及绩效指标调整时，须按程序在预算系统中及时准确申报；管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面的效益指标不易量化，须结合绩效定性指标自身特征，丰富绩效定性指标管理形式，探索绩效定性效益指标佐证的方式，进一步提升全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理意识。

1.3 积极主动推进新时期水利建设与管理项目预算绩效工作开展

一是积极贯彻落实水利部党组关于习总书记3·14 讲话精神，主动适应治水管水新形势新变化，切实践行“水利工程补短板、水利行业强监管”水利改革发展总基调，健全完善绩效管理制度，为完成水利建设与管理、水利行业强监管任务做好资金保障。

二是机构改革后结合新职能新工作内容重新整合二级预算项目，遵照绩效管理办法，延续对预算绩效管理范围全覆盖、动态监控和试点项目绩效评价和自评价工作。随着项目支出资金精细化管理，绩效管理要求进一步准确量化。结合项目自身特点修改完善二级项目预算绩效共性指标体系框架，包括数量、质量、时效、满意度等定量指标，效益等定性指标，有机结合财务指标和非财务指标，定量指标和定性、绝对指标，相对指标、静态指标，动态指标、正向指标和反向指标。新指标体系体现新时期水利建设与管理项目特点，侧重于水利工程建设与管理“质量至上、安全第一”的理念，突出水利建设与管理长期发展的方向，精细落实水利行业强监管发展总基调，并且强化预算绩效共性指标体系应用，在预算绩效目标设置、年终绩效监控、试点项目绩效评价和项目自评价中全面应用；同时结合实际工作提出个性指标，尤其是三级指标的细化上，通过定量定性对比分析，对项目在每一个预算年度内绩效和项目资金使用效率与效果作出相对客观准确的综合判断。在指标设置有效的基础上，进一步加强单位内部部门间合作，理顺绩效管理工作流程，完善预算绩效编报管理信息系统，不断提升全面绩效管理的质量和水平，提高财政资金使用效率和效益。

2 水利建设与管理项目全面绩效实施工作现存主要问题

2.1 数量指标受形势变化、政策调整影响变动幅度较大

项目预算绩效指标设置编报为上一年度11月底，业务工作内容在次年部长会议安排和部署，指标设置距离实际工作安排有三四个月时间差，期间绩效指标尤其是数量指标与实际工作有偏差，变动幅度较大。项目绩效指标本身具有不确定性，受实际形势变化影响的因素比较多样和复杂，事前设定目标与事中实际有出入。同时，政策调整也会影响预算绩效指标执行。例如2016年度在预算执行过程中，差旅费支出各省市地区住宿标准有所调整，并对不同地区尤其是旅游城市分为淡季旺季标准。以差旅费为主要支出的项目，与出差相关的数量、成本等绩效指标出现大幅度变化。

2.2 效益指标不易定量设置指标值，定性设置不易评价

效益指标具体包括经济效益指标、社会效益指标、生态效益指标和可持续影响指标，是衡量项目实施长期效果资金效率和效益的指标。水利工程项目建设周期长，水利行业强监管内容涉及的质量和安全等问题面广，直接对生态维护和保持、环境可持续发展发挥重大作用，同时也直接或间接促进经济效益的增长、社会效益的增加，但目前效益指标设置不易量化，在实际工作中三级效益指标内容的描述多采用定性方式，目标表述不能明晰地反映产生效益，在绩效评价环节难以证明，不易于开展效益指标的评价。

2.3 满意度指标难取证，采用反向指标值证明资料不易收集

满意度指标的服务对象包括上级主管部门和受监督检查的水利建设与管理的实施单位。在设置满意度指标时按要求应采用百分比形式量化满意度指标，正向指标包括上级主管部门满意度，反向指标包括受监督检查的水利建设与管理实施单位的行政复议率。这两个满意度指标评价难点是：以百分比形式量化满意度，将预算年度内工作内容涉及的全部任务做基数收集佐证资料，工作量巨大，将预算年度内部分工作涉及的部分任务做基数进行评价又可能不全面，尤其在基数样本的收集和选取上，不易取得数量合理证明力强的佐证资料。

2.4 预算绩效工作量大，受人力限制工作实施不够精细全面

随着绩效工作在水利建设与管理中的全面推进实施，相应的预算绩效管理工作量也随之增加。目前受机构设置和编制人数的限制，在财务部门和业务部门都尚未配置绩效管理专人专岗，多是一人负责会计核算、预算管理、税务申报、国库支付、政府采购、资产管理等多项工作，往往一人多岗，绩效管理力量有限，受人力限制，绩效实施工作质量上还不够精细全面。

3 水利建设与管理项目全面绩效工作完善重点和建议参考

3.1 建立完善预算绩效管理制度，强化绩效管理工作提醒检查

预算绩效管理遵循“支出必问效，无效必追责”的原则，应按此细分责任，精细落实，对未设定绩效指标申报预算、绩效指标设定不完整或不规范、未按规定要求开展绩效评价和自评等情况进行提醒检查。

3.2 增加绩效管理工作人员数量，加强绩效管理人员培训学习

推动预算绩效在水利建设与管理中全面实施的关键在于人。为提升绩效管理质量和水平，精细落实各项预算绩效管理工作安排，长期持续发力务实做好绩效管理工作，建议设置绩效管理岗位，增加专人负责预算绩效管理工作。同时，建议进一步加大对预算绩效管理知识及软件操作的学习培训，逐步建立起一支政治过硬、业务熟练、作风优良的绩效管理专业队伍，为全面做好预算绩效管理工作提供高质量的管理保障。

3.3 充分沟通协调，结合实际工作，保持弹性，提前设置绩效指标

对于次年部长会议安排中对水利建设与管理工作内容和绩效影响不大的，在执行中适当灵活变通；对于次年部长会议中安排工作内容和绩效变动很大的，须相应调整绩效指标，必要时候调整相应预算。设置绩效指标值，合规合理做好绩效指标设置，与实际工作相匹配。

3.4 通过多渠道多种类资料取证，收集效益指标佐证资料

绩效管理是通过分析投入产出进行综合判断，在寻找目标和实际差距的过程中，将每项差距进行分解，努力找出差距产生原因，并对可能的改进提出方案，权衡各个改进方案的可行性，制定改进方案，在下一个阶段加以执行。水利项目绩效管理具有传达水利建设与管理发展远景目标和长期发展战略的作用，也是一种行为导向，绩效评价结果准确和及时应用，将促进水利事业长远发展。因此，在绩效评价环节，对于社会效益指标、可持续影响指标等反映水利建设与管理长期效益的相关绩效指标，可通过多渠道，用多种类例如图片、录音、影像等更有证明力且数量相对合理的佐证资料进行证明。

4 结 语

目前在水利建设与管理项目绩效工作中，业务处室负责绩效内容的编报、执行和考核，财务部门负责绩效形式的组织和程序实施，两者有机地将水利行业建设与管理相融合，这种业务与管理有机融合情况下的绩效管理有其独特优势和暂存问题。本文建议结合这种实际，通过调整绩效管理方式方法，灵活设置弹性绩效指标，更加注重水利资金使用管理的精准和实效，进一步推进预算绩效在水利建设与管理中全面实施，逐渐扭转水利“重建设，轻管理”状况，更好地适应水利发展新形势。