街乡共治：城乡融合背景下的基层治理创新——基于浙江省云和县的调查

卢福营，徐 璐

(杭州师范大学 公共管理学院，浙江 杭州 311121)

在国家宏观政策指导下，各地结合本地实际积极探索城镇化的有效实现方式，积累了丰富的经验，形成了一系列富有特色的城镇化发展模式。浙江省云和县把县域城镇化与农民下山脱贫、生态保护和绿色发展等有机结合，积极探索“小县大城”发展战略，取得了理想成效。然而，伴随着“小县大城”战略的推进，传统的城乡边界不断地被突破，特别是大量农民以不同形式进入城镇工作生活，在推进县域城镇化的同时，形成了复杂的“城乡嵌套”现象，重构了基层治理的环境条件，提出了城乡基层治理融合的新要求。本文根据我们在云和县的调查，就城乡融合背景下的“街乡共治”创新做些初步分析。

一、“小县大城”：县域城镇化的特殊选择

城镇化是人类经济社会发展的必然趋势，也是国家实现现代化的必由之路。从形式上看，城镇化是农村人口不断向城镇转移的一个人口地域转换过程。[1](P.1)事实上，城镇化是一个复杂的综合性社会变迁过程。除人口的城乡转换外，该过程还涉及一定地域范围内生产结构、生活方式、景观特征等由乡村性向城市性的综合转变。[2]然而，因资源和禀赋不同，所处的时代和环境不同，所面临的问题和挑战不同，各地选择的城镇化战略策略势必有所差异，进而形成各具特色的城镇化发展模式。

云和县地处浙江省西南部，位于丽水市中部，瓯江上游。县域总面积989.6平方公里，下辖4个街道、3个镇、3个乡，共168个行政村，户籍人口11.38万。无论从县域面积，还是人口数量看，都是一个典型的小县。山多地少，村多人少，交通不便，历史上主要以农业为主，经济相对落后。据统计，20世纪末云和县的经济体量在浙江省90个县市区中居于下游。

早在20世纪末，浙江省委就提出了加快城市化进程的号召，并于1999年发布了全国第一个省域城镇体系规划《浙江省城镇体系规划》。2000年9月1日，浙江省委、省政府发布《关于加快推进浙江城市化若干政策的通知》。云和县根据自身的具体县情，决定以城镇化为中心，将城镇化与下山脱贫、绿色浙江等多个发展项目、发展政策有机整合，于2001年提出并开始实施“小县大城”发展战略。以山民下山、内聚外迁为载体，通过大搬迁、大聚居等方式，引导高山远山的农村人口搬迁进城，实现人口、资源、产业的三集聚以及众多农民的“进城梦”。

宏观地分析，云和县的“小县大城”发展战略大致呈现三个特点：

一是人口集聚。云和县山多、地广、人稀，居住分散。在实施“小县大城”战略前，全县有170个行政村、800多个自然村，平均每个自然村只有90多人。自2001年以来，云和县开始实施“小县大城”战略，通过户籍制度改革，出台惠农政策、城乡同待遇政策等，让农民转职业、转身份，积极引导农村人口向城镇集聚。坚持把下山转移作为农民进城的重要抓手，加大扶持促搬迁，建成农民下山转移安置小区(点)48个，累计安置下山农民3.5万余人。尤其以县城为重点，在城区建成南山小区、普光小区、普惠小区、大坪小区、霞晓桥小区等进城农民安置小区5个，累计吸纳2.3万余名农民入住。

二是产业集聚。木制玩具是云和的传统产业和支柱产业。云和县是中国木制玩具之乡和中国木制玩具城，是国内规模最大、品种最多的木制玩具生产、出口基地。“小县大城”战略以木制玩具业为主导，积极推动产业集聚。通过建设木制玩具特色工业园区，推动规模小、技术研发能力弱的中小企业集聚发展，由此提升产业集群能力，促进产业的高度集聚发展。到目前为止，96%的企业在县城发展，园区集聚度达95%以上。木制玩具业属于典型的劳动密集型产业，为全县提供了3万余个就业岗位。因木制玩具业的就业门槛低，有利于广大进城农民就地就业。如此，实现了人口集聚和产业集聚的良性互动，化传统农民为现代产业工人，助推传统农业社会向现代城市社会变迁。[3]

三是资源集聚。欠发达山区掌握的资源要素有限，要实现经济快速发展，必须先集中有限资源，实行重点区域和产业倾斜政策。“小县大城”发展战略顺应要素集聚规律，引导资金、人才、技术等资源向县城有序流动、有效整合，进一步扩大集聚经济效益。

云和县的“小县大城”是一种具有丰富地方特色的县域城镇化模式，是当地干部群众结合地方实际而推动的创新发展，取得了显著的实践成效。突出地表现在：(一)极大地推动了县域城镇化进程。据统计，截至2020年，云和县人口城镇化率达73.1%，超过浙江省和全国常住人口城镇化率分别0.93和9.21个百分点；(二)有力地促进了县域经济发展。20年来，云和县的生产总值从2001年的8.89亿元增至2020年的86.99亿元，年均增长13.5%。2020年，城镇居民人均可支配收入达46584元，增幅9.9%；农村居民人均可支配收入达22022元，增幅10.2%；(三)有效地保护了生态环境质量。县域森林覆盖率达81.5%，空气环境质量优良率达99.2%，生态环境公众满意度居全省第一，县域生态环境质量保持在先进水平。

二、城乡融合：基层治理的社会基础

从治理生态学的意义上看，治理方式与治理环境密切相关。基层治理首先以经济社会发展为基础。“小县大城”作为一项独特的城镇化实践，导致了县域经济社会结构的重组，实现了基层治理社会基础的重构。

长期以来，中国的基层治理以工业与农业、城镇与乡村相对立的二元经济社会结构为基础，建立了城乡二元分治的基层治理体制。借助以户籍制度为核心的一系列制度安排，将整个社会分割成城乡对立的两部分，严格限制了农村人口向城市的合理流动[4]，造成了城乡二元结构的固化。云和县的“小县大城”战略实质就是通过政府在充分发挥市场配置资源作用的基础上，合理整合生产要素，以县城作为经济社会发展的增长极，充分发挥城市在县域发展中的龙头作用，由此形成强大的动力源，加速推进改革和现代化步伐，促进经济结构、社会结构的变迁[5]。在这一过程中，云和县逐渐地由过去城乡对立背景下的城乡二元经济社会结构转变为城乡融合背景下的城乡嵌套经济社会结构。

在经济领域，表现为县域产业和农民职业的结构性转变。“小县大城”战略的实施，推动云和县域经济形成了以木制玩具为主导、多种产业并存发展的格局。同时，促进了大多数农民从农业劳动中转移出来，成为在第二、三产业就业的非农职业人口，实现了职业的非农化。但他们还或多或少地保留着一定的农民身份，在原籍农村还有土地等生产资料、住房等生活资料、集体经济所有者的权益等。

在社会领域，主要表现为社会成员的结构性转变。“小县大城”战略的实施，促使数万名农村人口转移到了城镇，嵌入原有城镇社会，形成了城乡嵌套型社会成员结构。特别是“小县大城”发展中建设的数十个搬迁农民集中安置区，成员构成多元复杂、异质性强、开放度高，形成了一种与乡村和城镇既相联系、又有区别的新型社会样态。比如，大坪社区居住着10个乡镇(街道)、8个少数民族的3000多位居民。既有汀州、滩坑电站移民，又有崇头镇、雾溪畲族乡等各地下山搬迁农民。城市与乡村不同的生产、生活习惯和思想观念交织，形成城乡两种社会因子相互渗透、农村人口与城市人口错杂、城乡界限模糊的复合格局。

从实践观察，“小县大城”依然是一项非充分性、非彻底性城镇化战略。突出地表现在从农村搬迁到县城定居和工作生活的农民，虽然享有了部分城镇居民的权益，但依然保留着一系列农民属性。由于农村转移人口的户籍、产权、权利等与政策的“绑定”尚未完全脱钩，他们在农村的权益无法带走。人虽然已在县城居住和工作，但不愿或不能放弃农村户籍、产权和权利。如此，形成了工作地、生活地与户籍地、产权地相分离的现象，造成了独特的身份分离、城乡分割，因城镇化不充分、不彻底，呈现出“半城镇化”状态。[6](PP.3-4)

后“小县大城”时代的城乡经济社会嵌套发展，农村转移人口身份的城乡分离和“半城镇化”，建构了一种特殊的经济社会结构，重构了基层治理的社会基础，造成了传统城乡二元治理的困境，向基层治理提出了严峻挑战，要求创新一种更加包容、具有融合特征的新型基层治理方式。换句话说，“小县大城”战略的实施，重构了云和县基层治理的社会基础，决定了基层社会融合性治理创新的方向。

与此同时，中国特色社会主义进入新时代后，党和国家提出了新发展理念和中国特色社会治理理论，以及新型城镇化、城乡融合发展等重要政策，为探索和创新基层社会共建共治共享提供了有力的理论依据和政策支撑。以互联网、大数据、云计算、人工智能等为代表的现代科技的迅速发展和应用，有可能成为嵌入基层治理的技术变量，构成了当前基层社会治理创新的技术条件。这些无疑为创新融合性的基层治理方式创造了条件、提供了可能。

三、“街乡共治”：进城农民的融合治理

“小县大城”实施带来的经济社会发展和基层社会治理环境改变，对基于城乡的传统基层治理提出了严峻挑战。后“小县大城”时代的基层治理向何处去？面对这一摆在面前的急迫课题，云和县有关部门从实际出发，以新发展理念、新时代中国特色社会治理理论和基层治理政策，以及新型城镇化和城乡融合发展的战略要求等为指引，并借助现代信息技术的支持，进行了“街乡共治”的基层治理制度创新尝试。

在传统基层社会治理体制下，街道和乡镇分别作为城乡政府机构设置的末梢环节，彼此互不相干。然而，在后“小县大城”时代，城乡嵌套发展的客观实际提出了基层治理的新情况、新挑战，新时代城乡融合发展的国家战略提出了基层治理的新要求、新任务。正是基于新的社会基础和政策导向，云和县以获批全国首批乡村治理体系建设试点单位为契机，于2020年制定了《云和县推进街乡共治改革试点工作方案》，选择大坪社区进行试点，探索“街乡共治”治理制度，然后逐渐在全县范围内推广。

所谓“街乡共治”，就是由农民流入地街道(社区)和流出地乡镇(村)联合办理进城农民的公共管理、服务、安全等事务的基层社会治理制度，目的是让农民带权进城、安心落户。显然，这是一种基层社会治理的制度创新，建构了一种城乡融合的新型基层社会治理制度。其主要做法：

(一)以党建为抓手，引领街乡共同治理。以基层党建为抓手，探索“党建+治理”的基层治理新路子，实现基层党建、社会治理、服务供给的有效衔接，推动基层党组织重心下移、力量下沉、权力下放。

第一，建立党建联盟，引领街乡共治。打破原有以行政区域为主的党建模式，开展行业、区域、异地党建模式。以社区、城区中心村或骨干企业党组织为核心，有机联结“新市民”党员及外来流动党员，成立了15个街乡共治“党建联盟”，吸纳106个党组织、4000多名党员，带动联系服务进城务工人员2万人。

第二，党员村社双报到，参与社区服务。进城农村党员到社区报到，纳入居住地社区党组织管理，实现党员县域内村、社区“双报到、双报告、双评议”。由社区党委统一调度，采取“微信派岗位、党员领服务”的线上组织动员模式，有效形成群众点单、社区派单、团队送单的服务机制。2020年以来，共有2415名流动党员到社区报到，参与志愿服务3.5万余人次。

第三，以党建促群建，全民共参与。创新基层治理载体，拓宽党群参与渠道，拓展共建共治空间，推行“哨响就到”模式、“和合议事”模式、“联动调解”模式，构建党组织领导下多方参与的基层治理新格局。

(二)以联动为机制，推动街乡融合治理。以“共建共治共享”为理念，整合街乡资源、凝聚街乡合力、互补街乡优势，打破行政区划壁垒，突破原有的城乡二元治理体制，化被动管理到主动治理，探索城乡融合治理的新路径、新范式。通过街乡组织联建、党建活动联办、治理要事联商等方式，实现街乡联动治理，有效推进基层治理。

第一，创新治理机制，助力街乡联动。体制机制是影响社会治理体系和治理能力的关键因素。要处理好进城农民的难事杂事，需要着眼于体制机制创新。为此，建构了一系列街乡共治的工作机制。最为重要的是：1.街乡干部共管机制。选派原乡镇、村干部在流入地社区担任“大党委”委员、居委会委员，进行双重管理，为原乡镇居民提供服务，并积极参与街道相关会议为其建言献策。比如，在2020年村社换届中，大坪社区将下山转移的相关行政村、经济合作社负责人吸收为党委委员，进一步提高村社融合度，为社区治理注入强大动能。2.街乡联席会议制度。建立街道、社区与进城农民来源乡镇的三方联席会议制度，共同协商探讨社区事务。由流入地街道(社区)牵头、流出地乡镇(村)参与，邀请先锋党员、居民代表、热心乡贤等，定期召开街乡联盟联席会议，创新“群众参议”“民族同心”“乡贤恳谈”等多种联商机制，形成“大事共议、实事共办、要事共商”的良性互动局面，营造“共商共治”氛围。

第二，落实办事就地，强化社区管理。社区是中国社会的基础性单元，也是基层社会治理的基本单元和落脚点。在“街乡共治”创新过程中，以异地搬迁进城人员为对象、异地搬迁进城人员安置小区为重点，分别在普光、大坪两个异地搬迁进城人员集聚小区成立社区，将最早启动社区管理创新试点的普光小区内3900多名进城农民全部纳入社区管理。与此同时，推行居住地办理社会事务，进城农民的社会事务原则上由街道、社区办理，确因法律、法规、政策限制办理的事项，由居住地社区和原所在村共同办理。如崇头、雾溪等乡镇直接派驻工作人员到社区，居住在社区的下山转移村民则可以直接到社区办理社保、产业帮扶、就业扶持等各类社会事务。

第三，信息技术赋能，街乡信息互通。信息技术的发展及其应用为“街乡共治”提供了有力的技术支撑。在“街乡共治”创新中，积极搭建城乡融合的数字治理平台，充分发挥现代信息技术的互联功能和智慧机制，有效推进城乡基层治理的融合。比如，在行政服务中心大厅设立“乡事城办”窗口，为进城农民办理公共服务事务和行政审批事务。在“基层治理四平台”上，新增“便民服务平台”模块，将线上办理系统延伸至行政村，实现县、乡、村三级乡事办理线上流转。

(三)以问题为导向，实现同城同待遇。以人民为中心，把解决进城农民问题的效度和进城农民的满意度作为检验标准和判断尺度，着力解决人民群众最关心最直接最现实的问题。深入基层治理一线，逐个突破“街乡共治”中的短板和弱项。通过探索进城农民矛盾纠纷调处化解机制、推进同城同待遇、强化社区服务、完善户籍制度改革等，解决涉及社区事务、社会矛盾、农民“三权”、户籍管理等焦点性问题，满足进城农民的就业、教育、医疗、社会保障等基本需求，实现农民安心进城，放心落户。为此，专门制定了《云和县异地搬迁进城人员落户政策》，明确异地搬迁进城落户人员在农村所享受的各项权益和待遇不因户口转换而改变。实行经济身份和社会身份相分离，进城农民户籍迁至县城以后，经济身份保留在原农村集体经济组织；社会身份转入所在社区，享受社区管理服务，纳入城镇住房和社会保障体系。比如，进城农民子女就读实行“同城同待遇”政策，以居住地划片就近入学。同时，打造平安“和”中心，实行矛盾纠纷化解“一窗式”受理。在“和”中心设置乡事城办和乡事城服务专窗，推行“一站式”服务。并结合实际进一步完善矛盾纠纷化解“分级分流分层”机制，进城农民的矛盾由村社、街道、县三级依次受理，实现矛盾纠纷多元化解。

作为一项基层社会治理的制度创新，“街乡共治”具有典型的融合特征，突出地表现在：

一是治理主体的嵌合性。面向进城农民的“街乡共治”主体既有流入地街道党工委、街道办事处、社区大党委、社区居委会、社区便民服务中心、县行政服务中心等城镇基层治理组织，又有流出地乡镇党委、乡镇人民政府、农村基层党组织、村委会、村股份经济合作社等农村基层治理组织。在此基础上，进一步地建构了城镇基层治理组织吸纳农村基层治理组织成员的机制与做法，诸如选派流出地乡镇(村)干部入驻流入地社区服务中心、原村党组织书记选任为流入地社区党委委员等，为进城农民提供服务。如此，在“街乡共治”的场域内，形成了城镇和农村基层治理组织同时并存、相互嵌套的嵌合性。

二是治理方式的联动性。“街乡共治”打破了传统城乡二元治理体制下街道办事处与乡镇政府互不相干的局面，在治理方式上创造性地建构了街乡组织联建、治理要事联商、党员队伍联管、党建活动联办、村社结对帮扶、街乡纠纷联调等协同联合机制，呈现出显见的城乡联动性，促进了基层社会治理的有效性。

三是治理内容的包容性。作为“街乡共治”的客体，进城农民兼具城乡双重身份，进而面临着城乡两类社会事务。既有宅基地使用权跨社流转、土地承包经营、集体经济收益管理与分配、征地安置补偿、闲置农房“二次创业”、生态公益林未来补偿收益质押贷款等乡村治理事务，又有居民户籍转换、社区管理与服务、社区安全维护、社区文明建设等城镇基层治理事务，还有街乡纠纷联调、村社结对帮扶、志愿服务联办、流动党员村社双报到、流出地乡镇(村)干部社区双管理等“街乡共治”的新工作，以及进城农民同城同待遇下的劳动就业、社会保障、子女教育、医疗保健等乡城衔接事务。城乡融合发展中的乡村与城镇不再是分立、排斥的两个部分，而是彼此联系、互联互动的有机整体。在此背景下的“街乡共治”，包容了城乡两种基层治理的因子，并具有自身独特的治理内容，呈现出突出的包容性。

四、超越与创新：一种新型的基层治理方式

应当看到，“街乡共治”的探索与创新时间不长，实践中还存在着一系列有待进一步探讨和解决的问题，需要做出更加全面而深入的总结与完善。但是，从现有的创新实践中，已经可以观察到这一制度创新的实质。

首先，“街乡共治”是对城乡二元基层社会治理的超越。在云和县的“小县大城”发展过程中，大量农民下山搬迁进入城市，形成了一个特殊的社会群体——进城农民。相应地，形成了区别于传统城市社区和乡村村庄的新型基层社会单元——下山转移农民安置社区。这些社区既与城市相区别，又与乡村相区别，但同时并存着城乡两种社会因子，呈现出“非城非乡”独立性和“是城是乡”叠合性[7]，需要根据其具体环境条件进行特殊性治理。“街乡共治”实质就是因“小县大城”发展需要而实施的基层社会治理创新探索，一定程度地填补了传统城乡二元基层社会治理体制的局限与“失灵”，在国家尚未做出明确的顶层制度设计的情况下，积极寻求基层社会治理制度超越与创新的一种有益尝试。这种治理方式介于城乡治理之间又超越城乡治理[8]，突破了原有城乡二元分治结构，建构了一种新型的基层社会治理方式。

其次，“街乡共治”是对传统“籍地管理”制度的超越。长期以来，中国社会处于相对稳定而封闭状态，基层社会治理实行以户籍为基础的籍地管理制度，社会成员归户籍所在地管理。随着中国社会逐渐走向开放、流动，籍地管理日益显现出制度不适应性。云和县的“小县大城”战略推动了当地农民大批地搬迁到城镇居住，进城农民出现了身份分离，对传统的“籍地管理”制度提出了严峻挑战。“街乡共治”正是应对社会流动和社会开放的挑战而选择的一种治理策略。它突破了城乡二元的制度壁垒和“籍地管理”制度的束缚，探索和创新了一种社会成员归居住和生活地管理服务的“在地治理”制度。进城农民不仅在新的安置地获得了与城镇市民基本同等的权益和类似的机会，实现了社会身份部分市民化，而且可以在流入的城镇有关部门和安置社区直接办理自己的相关事务，实现了异地事务的在地办理，乡村事务的城镇办理。

最后，“街乡共治”是对传统“官本位”治理方式的超越。长期以来，在基层社会治理实践中逐渐形成了一种“官本位”制度，突出地表现在：基层治理中，以管理服务主体为中心，在办理相关事务时，管理服务主体坐等管理服务对象上门。“街乡共治”则不同，主动地把管理服务送上门，不仅允许进城农民异地办理事务，而且让乡村管理服务人员进驻城镇和安置社区，为进城农民提供服务，办理原来应当在原籍地乡镇和村办理的事务。较好地体现了以人民为中心的原则，初步建构了一种以服务为取向的“民本位”的现代基层治理机制。

云和县正在实施的“街乡共治”主要是回应当地城镇化，特别是后“小县大城”时代社会发展需求的产物，是一种“需求-回应”型创新。作为一项具有融合特征的基层社会治理创新，已经一定程度地转变为治理效能，提升了云和县基层社会治理质量。在中央号召城乡融合发展的背景下，显现出了特殊的价值和意义。当然，需要理性地认识到，“街乡共治”是在城乡二元治理体制未被彻底打破背景下的一种过渡性选择，自身依然存在着一些局限，有待进一步探索与完善。