《上海市河道管理范围内建设项目防洪评价技术规定》编制解析

冯凌旋，季永兴，黄海雷，范春英

(1. 上海市水利工程设计研究院有限公司，上海 200061；2. 上海市水务局防汛减灾工程技术研究中心，上海 200061；3.上海市水务局，上海 200050；4.上海市水务局行政服务中心，上海 200050)

上海地区滨江临海，地势低洼，河网密布，易受台风、暴雨、高潮、洪水灾害侵袭，为保障上海城市防汛安全，进一步加强河道管理范围内建设项目管理，规范河道管理范围内重要建设项目防洪评价和审查，上海市水务局于2021年8月发布实施了地方标准化指导性技术文件DB31 SW/Z 011—2021《上海市河道管理范围内建设项目防洪评价技术规定》(以下简称《技术规定》)，该《技术规定》由上海市水利工程设计研究院有限公司(以下简称“市水利院”)主编。为便于使用各方准确贯彻实施，本文阐述了《技术规定》的编制背景与过程、主要技术内容与特点，以及使用中的注意事项等。

1 编制背景及编制过程

1.1 编制背景

上海三面环海，地势低洼，河网密布，是典型的平原感潮河网地区，频繁受台风、暴雨、高潮、洪水灾害侵袭，被列为全国重点防洪城市[1- 5]。水利部国家计委联合发布《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》(水利部、国家计委水政[1992]7号)以来，上海市对河道管理范围内建设项目进行了有效管理，项目建设对防洪排涝、河势稳定、水利设施安全和防汛管理的不利影响明显降低，河道内违法建设有所减少，水生态环境逐步改善。然而，对河道管理范围内建设项目防洪评价相关的技术要求或未明确规定或分散于各种技术标准中，缺乏系统性和完整性，制约了上海涉河建设项目水行政许可标准化和规范化管理水平。为此，上海市水务局委托市水利院编制《上海市河道管理范围内建设项目防洪评价技术规定》并发布实施。

1.2 编制过程

(1)课题立项形成研究成果

市水利院于2019年8月自主立项了《上海市河道管理范围内建设项目防洪评价技术规定研究》(项目编号：19- B3- 0484- 利)，研究调研了流域机构及邻近省市河道管理范围内建设项目管理的实际经验和技术要求，形成了《上海市河道管理范围内建设项目防洪评价技术规定研究》研究报告。

(2)形成《技术规定(初稿)》第一次咨询意见

在前期研究成果的基础上，项目组整理编制形成了《技术规定(初稿)》，2020年10月上旬，上海市水务局组织召开《上海市河道管理范围内建设项目防洪评价技术规定(初稿)》成果咨询会，邀请了本市4位资深专家及行业管理部门代表开展初步专家及行业管理单位意见咨询，编制组充分吸收有关意见建议，在初稿基础上进一步修改、补充和完善，形成《技术规定(意见征询稿)》。

(3)形成《技术规定(意见征询稿)》全市征询意见

2020年10月底，上海市水务局向上海市发展改革委等全市11个行业管理部门、各区水行政主管部门及相关行业专家开展为期2周的意见征询，基于收集到的有效意见和建议，编制组进一步修改完善技术规定内容，形成《技术规定(送审稿)》。

(4)专家评审形成《技术规定(审议稿)》

2020年11月下旬，市水务局科技处组织召开了《技术规定(送审稿)》专家评审会，专家组一致同意该《技术规定(送审稿)》通过评审，并建议尽快发布施行。会后，编制组根据专家及相关部门意见进一步修改完善，形成《技术规定(审议稿)》。

(5)局长办公会通过正式发布《技术规定》

2021年6月，《技术规定(审议稿)》提交上海市水务局局长办公会议审议通过，经完善后同年8月正式发布实施。

2 技术内容及特点

2.1 技术内容

本《技术规定》根据《中华人民共和国防洪法》《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》《上海市防汛条例》等法律法规，按照SL 1—2014《水利技术标准编写规定》要求，参照相关技术标准，总结上海市多年河道管理范围内建设项目的建设管理经验，借鉴邻近省市相关规定，编制而成。

《技术规定》共含10章和4个附录：1. 总则；2. 术语；3. 基本规定；4. 跨河(堤)建设项目；5. 穿河(堤)建设项目；6. 沿河建设项目；7. 航道整治工程；8. 临时工程；9. 防治与补偿措施；10. 防洪评价及审查；附录A. 河道管理范围内重要建设项目划定标准；附录B. 黄浦江及上游段、吴淞江—苏州河防汛墙设计标高及临时防汛墙墙顶标高规定；附录C. 顶管施工顶力估算和允许顶力计算；附录D. 重要涉河建设项目防洪评价报告编制目录。

2.1.1总则

“总则”部分规定了《技术规定》的编制目的、适用范围、资料收集要求及原则性要求。本《技术规定》的编制目的是保障上海城市防汛安全，进一步加强河道管理范围内建设项目管理，规范河道管理范围内建设项目的防洪评价和审查。因此，涉河建设项目的建设方案应符合本《技术规定》，建设项目防洪评价和审查应依据本《技术规定》。

2.1.2术语

“术语”部分规定了涉河建设项目、涉河建设方案、阻水比、壅水高度、壅水影响长度、跨河(堤)建设项目、穿河(堤)建设项目、沿河建设项目、航道整治工程等主要术语的定义。有关人员需充分理解本《技术规定》中术语内涵，在使用中严格遵循术语定义的概念。

2.1.3基本规定

“基本规定”部分共计10条内容。界定了河道管理范围及重要项目，针对涉河建设项目规划符合性、项目选址、项目布置提出了要求，规定了涉河建设项目对防汛通道影响、可能产生影响的补救措施、施工及防汛责任等，明确给定了涉河建设项目阻水比和雍水高度限值。

本《技术规定》中关于河道管理范围的定义按照上海市政府发布的相关管理文件确定：对于长江(上海段)河道，河道管理范围为长江大堤内坡脚线之间的区域(上海行政区域范围)，以及长江大堤内坡脚至随塘河边缘的护堤地(有随塘河时)或内坡脚外侧20m护堤地(无随塘河时)；对于黄浦江、太浦河、拦路港—泖港—斜塘、胥浦塘—掘石港—大泖港、红旗塘—大蒸塘—圆泄泾、吴淞江—苏州河、淀山湖等，河道管理范围为两岸河口线之间的全部区域，以及河口线两侧各外延不小于6m的区域，包括堤防(含防汛墙)、防汛通道及护堤地(青坎)等。

2.1.4一般规定

“跨河(堤)建设项目”部分包括3小节9条内容。对涉河建设项目跨河方式、墩柱(台)布置等提出了一般性要求；针对跨河桥梁、跨河管道(线)类型的建设项目，详细规定了桥位布置、桥跨布置、桥墩布置、梁底高程和净空高度、桥面排水、架空线塔基布置等应符合的技术要求。

“穿河(堤)建设项目”部分包括3小节12条内容。对涉河建设项目穿河(堤)方式、特殊管道(线)穿堤、穿堤部分的防洪防渗防冲刷、穿堤施工监测等提出了一般性要求；针对穿河管道(线)，规定了管道(线)布置要求、埋(沉)管要求及非开挖管要求；针对穿河(堤)隧道，规定了隧道穿河的设计、施工及监测要求。

“沿河建设项目”部分包括6小节19条内容。对涉河建设项目沿河布置外缘界限、建设项目对堤防设施影响等提出了一般性要求；针对码头工程类建设项目，详细规定了码头布置型式、引桥布置、附属设施布置等的技术要求；规定船台不应跨堤布置，船坞不应退堤建设，船坞坞顶高程应高于设计防洪(潮)高水位；规定渡口待泊区不应填高滩地阻碍行洪；针对取排水设施，提出了取排水口布置及形状、泵房布置及高程等应符合的技术要求；对沿河布置的道路和管道(线)从防洪角度提出技术要求。

“航道整治工程”部分针对航道整治工程可能对所在河段的河势稳定产生的不利影响提出防治要求，并对航道整治工程附属设施的布置提出技术要求。

“临时工程”部分包括5小节11条内容。对临时工程从防洪评价角度提出一般性技术要求。对长江干流上海段河道海塘临防设施，黄浦江及上游段、吴淞江—苏州河临防设施设计做出规定，对淀山湖临防设施提出防洪技术要求；对围堰、施工便桥、临时道路分别根据各自特点提出详细防洪技术要求。

“防治与补偿措施”部分包括4条内容。提出防洪影响较大的涉河建设性项目，应开展防治与补偿措施专项设计；对涉河建设项目影响河道行洪、占用河道水域和对岸坡产生影响的，分别提出补偿措施及技术要求。

“防洪评价及审查”部分对重要涉河建设项目防洪评价报告编制目录做出规定，并对防洪评价报告的审查内容提出要求。

2.2 主要特点

本《技术规定》主要有以下特点：

一是充分考虑了上海河道等级多的特点。上海北依长江河口，市内黄浦江为重要的城市防洪通道，吴淞江—苏州河为太湖流域行洪通道，还有数量众多的市管河道、区管河道以及镇、村级河道。不同河道承担的防洪排涝功能不同，对于城市防洪安全的重要性不同，本《技术规定》在全面调查研究本市区管以上河道的基础上，选取了对于上海城市防洪安全比较重要的河道，并根据各河道特点有针对性的提出防洪技术要求。

二是全面考虑了各类涉河建设项目类型。上海市河道管理范围内建设项目类型众多，本《技术规定》全面总结归纳了上海多年管理建设实践经验，按照跨河、穿河(堤)、沿河、航道整治、临时工程进行分类，基本覆盖了本市主要涉河建设项目类型。

三是系统考虑不同河道各同类型建设项目防洪技术要求。在本《技术规定》之前，上海市对于河道管理范围内建设项目从防洪安全的角度也有一些管理或技术规定，但是均散见于各管理文件或技术文件中，且多为针对某一具体案例或具体事项进行的规定，系统性差，操作性不强。本《技术规定》全面梳理归纳了各级河道各类涉河建设项目防洪技术要求，具有较好的指导性和操作性。

3 注意事项

3.1 《技术规定》的适用范围

根据上海市2020年河湖调查成果，上海市共有河道(湖泊)47332条(个)，其中市管河道(湖泊)33条(个)，区管河道(湖泊)534条(个)，其余为镇、村级河道。根据《水法》《防洪法》《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》(水政[1992]7号，2017年12月修正)等法律法规：“对于重要的建设项目，建设单位还应编制更详尽的防洪评价报告”，结合上海实际情况，综合考虑优化营商环境和保障城市防洪安全，仅对重要行洪河道上的重要涉河建设项目提出编制防洪评价报告的要求，因此，本《技术规定》明确适用范围为：长江(上海段)河道、黄浦江、太浦河、拦路港—泖港—斜塘、胥浦塘—掘石港—大泖港、红旗塘—大蒸塘—圆泄泾、吴淞江—苏州河、淀山湖等河道管理范围内重要建设项目的防洪评价和审查，其他河道管理范围内的建设项目以及非重要建设项目在技术条件相同时可参照执行。

3.2 关于重要建设项目划定

河道管理范围内重要建设项目的划定在上海属首次，重要建设项目划定标准的确定直接影响到需编制防洪评价报告的涉河建设项目范围，同时也影响到可以行政手段约束其防洪影响的涉河建设项目范围。本《技术规定》中重要涉河建设项目的划定参考了《关于长江水利委员会负责审查发放河道管理范围内建设项目审查同意书的范围及规模的通知》(长江务[2002]358号)和《关于印发太湖流域河道管理范围内建设项目管理暂行办法的通知》(太管建管[2008]10号)的有关规定，同时结合上海实际情况，主要从以下3个维度考虑重要性的划定标准：(1)所在河道行洪能力对于上海防洪安全的重要性；(2)涉河建设项目类型对于防洪的影响；(3)涉河建设项目的规模。重要涉河建设项目的划定标准在《技术规定》中以附录A的表格形式明确。

3.3 关于防洪评价报告编制目录

《技术规定》附录D中给出重要涉河建设项目防洪评价报告的编制目录，该编制目录是按照《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》中要求的审查内容，参考《河道管理范围内建设项目防洪评价报告编制导则(试行)》(办建管[2004]109号)规定，并结合上海市实际情况拟定。但是本《技术规定》发布实施后，水利部发布了SL/T 808—2021《河道管理范围内建设项目防洪评价报告编制导则》，因此，本《技术规定》附录D仅供防洪评价报告编制单位参考使用，编制单位同时应遵循SL/T 808—2021中相关规定。

4 结语

上海是全国重点防洪城市之一，域内河网密布，涉河建设项目类型众多，为保障上海城市防汛安全，加强河道管理范围内建设项目管理，规范河道管理范围内建设项目的防洪评价和审查，编制《上海市河道管理范围内建设项目防洪评价技术规定》非常必要。本文详细阐述了《技术规定》的编制背景和编制过程，对于《技术规定》的适用范围、重要建设项目的划定、基本规定和一般规定的内容作了细化解释，对于《技术规定》的各有关适用单位和人员均有很好的指导作用。由于本《技术规定》为首次编制，不足之处在所难免，望各单位在使用本技术规定过程中，不断积累资料，总结经验，以便修编时参考。