多民族社区有效治理的路径探析——以新疆喀什市为例

王国飞

（中共喀什地委党校，新疆 喀什 844000）

一、引言

喀什市是古代丝绸之路上的重要集镇，长期以来众多民族在此聚居生活。2014年以来，喀什市大力推动建立各民族共居、共事、共学、共乐的嵌入式社区环境，积极探索多民族社区自治管理与和谐共建，取得了一定的成效和经验，但囿于种种原因社区治理还面临着许多现实困境。

（一）行政化色彩强烈，社区自治能力羸弱

喀什市是新疆反恐的前沿阵地，社区往往是“三股势力”实施分裂破坏活动的隐匿地、预谋地。因此，政府基于反恐考量和维稳逻辑，偏重依赖行政力量实现社区治理。一是重干预，轻自治。政府对居委会的日常工作事务、经费拨付使用、人员聘用任免等全面干预支配。居委会的工作重心就是承办政府下派的各种任务，自治功能被淡化、虚化甚至漠视。二是强管理，弱服务。治理方式上侧重以防范性管理为主，重治安管理、惩罚管制、整治打击，对社区居民不同的公共服务需求考虑不足。三是高成本，低效益。全市77个社区每年仅工作经费支出就超过约千万。但高昂的治理成本、仍未能满足多样化的社区需求。调研中，既有社区工作人员抱怨经费限制了工作开展，又有居民抱怨社区许多服务跟不上，可谓两头“不讨好”。四是任务多、负荷重。目前社区承担的工作有3类50多项。工作人员疲于应付各类复杂的行政事务，许多服务居民的工作未能细致开展，甚至出现弄虚作假的情况。

（二）各族居民参与不足，社区治理变成“独角戏”

一是参与社区治理意愿不强。调查人群中，近三分之一居民对社区事务和活动毫无兴趣；近一半居民不愿意花费过多的时间精力深度参与社区治理；有参与意愿的居民中，最后能付诸实践的不足半数。二是参与社区治理人群不广。主要是老人、妇女和孩童，并呈现出“七多”，即：中老年多于青壮年、女性多于男性、无业多于有业、低学历多于高学历、低收入多于高收入、少数民族多于汉族、常住人口多于流动人口。三是参与社区治理程度不深。多为周一“三结合”活动、民族团结一家亲活动、各类宣讲活动等，对于社区公共事务、公益事业、建设规划等建言献策、督促监督十分有限。四是参与社区治理方式被动。参与社区事务和活动的人群中，大多是享受各类政府优惠民生政策的弱势群体。由于居委会直接掌握着他们各类权益福利的审核发放，此类人员基本上都是在社区工作人员动员下被动参与的。同时，在行政化的社区治理体制中，居民早已习惯于接受被安排的、被动的参与角色。［1］

（三）族际交往互动不足，社区和谐共建任重道远

一是民族隔阂依然存在，相互交往的心理意愿不强。维汉民族是喀什社区主要人口，由于民族差异性，两者的交往本就有一定的“心理距离”。近年发生的暴恐案件对民族关系造成了一定的损伤，一些汉族居民对维吾尔族偏见加深，有意疏远维吾尔族社群。二是居民之间存在陌生感，相互交往的信任基础缺失。过去，喀什市的多民族社区多为单位家属院小区，人们基于业缘比较熟悉，相互间信任感强，交流互动频繁。现在越来越多的多民族社区是在商品房开发中形成的，大量社会背景各异的居民生活在同一社区，但相互之间不认识、不来往的现象十分普遍。三是社区文化建设落后，相互交往的平台不够。由于受财力、精力、场地等条件限制，喀什市社区文化建设乏力、乏味。很多文体活动都只是例行程式、走过场，不能深入。

如何准确把握喀什市多民族社区治理的特点与规律，找准并破解治理难题，精准定策并有效施策，是做好喀什市多民族社区治理的关键。本文在对喀什市多民族社区调研的基础上，结合十九届四中全会打造社会治理共同体要求，重点围绕多元治理主体、居民广泛参与、族际交流互动三个方面，初步提出方向性治理路径建议。

二、转变社区工作思路，实现多元主体协同治理

社区治理从本质上讲，就是强调在对公共事务进行管理时，多方主体的广泛参与、充分协商、互动合作。学者罗西瑙在《没有政府的治理》一书中指出：“与统治相比治理既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要，并实现各自的愿望。”［2］喀什市多民族社区自治管理与和谐共建模式，应该逐步从维稳意图指导下的政府主导型社会控制模式逐步向服务管理理念指导下的多元主体协同治理模式过渡。这既是社区发展的趋势，也是构建共建共治共享社会治理新格局的迫切需要。

在多元主体协同治理模式下，市政府及其派出机构街道办事处，以及与政府关系紧密的社区居委会仍然是社区治理中的核心主体，但它们已经不再是“一家独大”的唯一主体。社区中的各族居民、各类社会组织和驻区的企事业单位都将成为社区治理不可或缺的力量，并与政府街办、社区居委会对话沟通、互动合作，形成高效的社区治理组织网络。

（一）政府仍要起主导作用

多元主体协同治理不是说各方力量势均力敌，喀什特殊的区情决定了政府始终是推动社区稳定发展、和谐团结的主要力量。社区治理中的规划建设、政策的制定实施、公共服务的供给、基础设施的完善、民生的保障改善、社会组织的培育、各族居民的有序参与，以及社区工作人员的配备、办公经费的保障等众多方面都需要在政府主导下推动。但政府的主导绝不意味着大包大揽、管控一切，而是要求政府转变理念、转变职能，变直接管理为引导、协调和服务，理顺政府与居委会、社会组织等治理主体的关系，不缺位、不越位、不错位，在把方向、谋大局、定政策、促改革等方面狠下功夫、发挥作用。需要指出的是，在打击暴力恐怖活动、维护稳定方面，政府的行政权要与居委会的自治权有机衔接、协调配合、互为补充，指导规范好社区维稳工作的制度安排、日常工作、居民动员、人员责任、经费拨付、突发事件应对等。

（二）要合理界定社区职责

解决喀什市多民族社区自治能力羸弱问题，关键在于保障社区居委会独立法人资格，尊重社区居委会“基层群众自治组织”的法律定位，处理好党组织领导、政府指导与居民自治的关系。要依据《城市居民委员会组织法》等法律文件，对喀什市多民族社区所承担的工作事项进行系统梳理、归类清理，把不属于社区居委会应当承担的工作事项剥离出去，街办和上级部门不得任意向社区转嫁工作、分摊任务。凡必需社区协助完成或委托社区办理的工作事项，一定要有相应的人员、经费和工作条件保障。社区要聚焦发挥自治功能，宣传组织、服务凝聚各族居民，反映好社情民意，把各族居民社区生活的关切解决好，真正成为党和政府联系服务群众的桥梁和纽带。

（三）要积极培育发展各类社区社会组织

目前，在喀什经济社会条件下孕育产生的社区非营利组织数量不多、种类较少且成熟度差，往往很难胜任从政府与企业分离出的各类职能。政府可以就培育发展各类社区社会组织设立专门的发展基金，出台必要的法规政策，进一步简化登记手续，完善注册办法。特别是，喀什市可以借助深圳援疆的力量推动孵化各类社区社会组织。对于已经出现的各类社区社会组织，政府要在财政税收方面给予政策倾斜支持，通过“项目管理”“政府购买服务”等形式引导其参与社区服务和治理，促进社区公共服务社会化、多样化。

（四）要充分动员利用辖区单位的各类资源

政府可以出台相关政策，鼓励引导驻区机关单位、企事业单位等与社区对接合作，缓解社区建设中人员、资金、场地、设施等不足问题。例如居委会可以和社区内的学校、医院建立区校、区院合作关系，利用他们的教师、医护资源组建志愿者队伍，为社区居民提供教育培训、医疗保健等各类志愿服务。

三、构建社区参与网络，形成全民参与治理格局

居民参与社区治理既是时代呼声，也是发展趋势。党的十九届四中全会明确指出，要建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。在多民族社区，居民的有效参与，既可以使包括社区居民在内的多方治理力量面对面地互动、合作，为解决社区问题出谋划策，达成自治目标，又可以在不断地互动中增进居民对社区环境的认知，推动各民族之间加强交流，促进邻里之间相互了解，实现和谐共建。

（一）加强宣传教育，激发社区各族居民参与

调研中笔者发现喀什市有相当一部分居民社区治理的主体意识明显不足，不清楚社区的功能、职责，不知道社区是基层群众自治组织，甚至许多居民认为“社区建设是政府的事，跟自己没有多大关系”。居民社区治理主体意识直接关系到其社区参与的广度与深度。如若居民具备较高的社区治理主体意识，就能够积极主动介入社区事务，为社区公共事务贡献一份自己的力量和智慧。当前，政府和居委会要在宣传教育上做足文章，狠下功夫。通过喜闻乐见、贴近生活的宣传教育形式，让居民感知社区的人和事，知晓社区的作用与功能，明白社区与每个居民的生活紧密关联。在宣传教育的内容上，要聚焦：社区主人的身份意识培育；“社区是我家，建设靠大家”的责任意识培育；管理社区事务的权利意识培育；承担社区治理的义务意识培育。

（二）提升服务能力，吸引社区各族居民参与

调研中，有相当一部分居民表示“感受不到社区的服务”。社区服务居民的能力如何，事关各族居民对社区的认同感、归属感。而居民的社区认同感与归属感又直接影响着其社区参与的积极性。当前，喀什市社区居委会首先要处理好对上负责和对下负责的关系，在解决好上级交办事项的同时，要把更多的精力、更多的时间、更多的人员放到服务群众、反映社情民意上来。其次，在做好普惠性民生服务的同时，利用居民代表大会、入户走访、问卷调查等方式对辖区内居民的服务需求进行精准化摸排，以居民所需所求所盼为出发点，延伸服务触角，有针对性地开展社区服务。凡是与居民切身利益相关的公共服务，都要公开信息，让居民参与讨论决策。再次，要培育和引进专业的社区工作者。他们是推动社区服务水平全面提升的必要条件。专业的社区工作者能够有效运用业务知识和专业技能规划社区发展愿景、协调邻里关系、消除居民不良情绪等，让各族居民更好融入社区。目前喀什市社区居委会中能够掌握相关政策法规、了解不同民族风俗习惯、熟知多民族社区工作方式方法的专业社区工作者几乎没有。可以学习借鉴深圳、上海等援喀城市的社区治理经验，促进喀什市社区工作者与外部先进地区的学习、交流与合作，借力先进地区优势智力资源，开展社区理论知识培训和社区专业人才培养。

（三）依法保障自治，推动社区各族居民参与

《城市居民委员会组织法》对居民参与社区治理有明确的法律界定，政府和居委会要严格依法保障居民管理社区事务的权利。例如要依法保障居民的选举权。按照5年一届的规定，组织居民对居委成员进行换届选举。选举要避免流于形式，进行广泛的动员宣传，制定详细的选举方案。选举候选人要为本社区居民，并尽可能让大家知晓其人其事其主张。选举过程和结果要公开透明，并由居民参与监督。通过选举，既可以增强居民对居委会成员的认同感，利于日后的居民动员，也可以避免居委会成员的行政化，增强其服务社区居民的意识。此外，还可以依法组织社区各族居民共同讨论制定出社区的《居民公约》、《居民自治章程》，这也是居民自我教育、自我管理、自我服务的重要路径。

（四）积极搭建平台，畅通社区各族居民参与

通过社区居民大会、居民代表大会、居民协调议事会、业主委员会、民情恳谈会、社区评议会、社区志愿服务等形式，构建起纵横交错的参与渠道和平台。特别是要善于运用大数据信息化平台，通过微信、QQ群等自媒体形式，便捷居民参与社区治理的通道。同时，要注重发挥社区中一些能力强、素质高并热心于社区事务的各族精英的作用，通过他们的影响力、号召力感染带动更多的人参与社区治理。

四、加大社区嵌入力度，促进各族居民融合发展

多民族社区治理，旨在增强民族关系的内在驱动力，增进各民族之间相互了解、相互包容、学习交流、消除隔阂的力度。［3］喀什市多民族社区的涌现，拉近了各民族之间的时空距离，为不同民族之间深度交往交流交融创造了条件。但目前，此种交往交流交融还处于浅表状态。

多民族社区要真正成为促进民族团结、融洽民族关系的重要平台，有赖于较高的社区治理水平，不断探索各族居民在社区网络中交往互动的新途径、新方式。政府和居委会要把如何在城市社区空间中消解民族偏见与冲突，实现民族和谐共处、社区和谐共建，作为多民族社区治理的重大课题解决好。在居住空间互嵌的基础上，深入推进社区不同民族成员之间行为互嵌，促进族际互动，最终形成社区共同体和中华民族共同体的思想认知互嵌。

（一）推动各族居民信任互嵌

所谓信任互嵌是指社区内各族居民在邻里帮助、节日走访、情感倾诉、文化娱乐活动等方面形成良性互动，进而增进彼此之间的了解和理解，消除心理隔阂和壁垒。信任是交流互动的前提条件，而良性的交流互动又进一步增强彼此间的信任。当前，可以把加强双语的学习与教育，作为推动各族居民交往互动、增进相互信任的桥梁。掌握双语是各族居民之间进行有效沟通交流、加深相互了解、增进彼此情感的基础。喀什市多民族社区要充分利用好聚焦总目标、推进去极端化的有利环境，依托周一升国旗、社区夜校等活动载体，为各族居民学习双语提供更多的平台与机会。首先，要确保社区工作者掌握双语，这样既利于工作开展，提升服务质量，也利于缩小各族居民之间的距离。其次，要发挥居住在社区内的国家公职人员懂双语的作用，带动普通居民学双语。美国学者英格尔认为，微观层面的个人行为在一定条件下会转变为群体的行为，从而影响不同民族间的整体性关系。［4］再次，要引导、动员普通居民学双语。既要鼓励少数民族居民学国语，也要倡导汉族居民学民语，共同构建一个语言互通、相互信任的社区生活环境。

（二）推动各族居民生产生活方式互嵌

所谓生产生活方式互嵌是指在社区生产生活区域范围内的各族群众通过共居、共学、共事、共乐，了解、尊重、学习彼此“好”的生产生活方式。在生产方式互嵌方面，社区自身的项目建设、公共服务中就要注重招用社区内不同民族成员，借力社区发展建设更好地解决民族问题；还可以出台优惠的政策和措施，支持鼓励社区管辖范围内的个体工商户、机关单位、企事业单位，吸纳不同民族的成员在同一生产线工作，使他们在共同的生产活动中增进了解、加深感情、消除隔阂。在生活方式互嵌方面，可以发挥联系政府和居民的第三方力量——社会组织的作用。2016年以来，喀什市政府在深圳社区工作人才援疆工作的基础上，联合阿凡提社工中心在全市40个小区开展了“家有好邻”民族团结社区服务项目。通过与社区联合举办健康知识讲座、厨艺大赛、趣味运动会、生日会等各类活动，推动社区内民汉家庭、邻居之间从陌生到熟悉，从邻居变为密友。此种探索具有一定的推广价值。

（三）推动各族居民思想文化互嵌

多民族社区内各族居民思想文化上的认同互动才是真正意义上的互嵌。首先，要大力开展社区文化建设，用文化的力量影响各族居民的心理认知。举办社区文化活动，一定要喜闻乐见，贴近实际、贴近生活、贴近群众，切不能坐在办公室里凭空臆造，想当然地为社区居民安排文化。否则会适得其反，既会白白耗费掉社区有限的资源，更会因为走过场的形式主义而使居民厌恶、反感。其次，要深入扎实开展好民族团结教育。针对喀什过去发生的“暴力恐怖事件”造成民族关系的裂痕，要站在大局引导各族居民交流，用和睦的各民族邻里关系说明事件制造者、参与者不代表哪个民族，也不是民族间的分裂和冲突，想方设法理顺群众情绪、解开群众心结、弥合情感裂痕。再次，应有意识地构建超越民族边界的国家“公民认同”。要以国家意识、公民意识为社区文化宣传主线，持之以恒、滴水穿石，彻底破除狭隘的民族意识和地域意识，让“中国人”成为各族居民共同的身份认知。

五、结语

习近平总书记在第三次中央新疆工作座谈会上强调要“要促进各民族广泛交往、全面交流、深度交融”。多民族社区既是新时代促进民族交往交流交融的有效载体，也是民族地区创新基层社会治理新格局、形成社会治理共同体的重要突破口。“治大国，如烹小鲜”，只有做好城市多民族社区有效治理这篇“小文章”，才能绘就民族团结、社会稳定、边疆永固这幅大蓝图。喀什市多民族社会治理的关键在于培育各族居民参与意识，吸纳企业事业单位、社会组织、社区居民等各方力量与政府、社区居委会共同进行社区治理，突出强调社区不同民族居民之间的交流融合。