“三权分置” 视阈下农村宅基地退出机制探索

李 晟

(广州商学院 法学院，广东 广州 511363)

民以食为天，土地是农民的生存之本，而宅基地则是农民赖以安身立命的场所。但自20世纪90年代以来越来越多农村青壮年人口进城务工并逐渐定居下来，很多地方出现了“空心村”，农村宅基地闲置浪费现象日益严重。据有关调查，目前农村宅基地空置率达到了30%①。为解决此问题，中央先后出台了若干文件，并在全国各地开展宅基地制度改革试点工作，进行了积极的制度创新探索。大力推进宅基地制度改革，盘活农村闲置土地，促进农民增产增收，既符合新时期“三农”工作的指导思想，又能实现乡村振兴的战略目标。

1 农村宅基地制度改革的实践

自建国以来，我国一直没有停止对农村宅基地法律地位的思考，宅基地的产权属性经历了一个由“所有权”到“居住权”再到“居住权前提下的财产权”的认识过程[1]。不同时期对宅基地产权属性的认识决定了立法上对其流转的限制程度。针对农村宅基地大量荒废的现象，自2004年以来，中央陆续出台了一些关于宅基地退出的文件[2]。通过对这些文件进行梳理，可以发现我国在宅基地退出政策探索过程中的思路。

1.1 奖励和鼓励退出

改革开放之前，我国不允许土地流转。1988年12月修订的《土地管理法》首次规定国家和集体所有的土地可以依法转让。1998年《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出土地使用权流转要坚持自愿、有偿的原则依法进行，但仅限于土地承包经营权，对宅基地问题并没有提及。2004年11月，原国土资源部出台了《关于加强农村宅基地管理的意见》，提出各地要开展对“空心村”“一户多宅”、空置住宅等情况的调查清理工作，要制定激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地。2008年1月，国务院发布《关于促进节约集约用地的通知》，强调了尊重农民意愿、保障农民权益的原则，规定地方政府对村民自愿腾退宅基地的，可以给予奖励或补助。不过该通知虽然规定了对农民进行奖励或补助，但并没有具体的标准。从以上两个文件可以看出，在早期宅基地制度改革中，中央并没有提出明确的退出机制。

1.2 自愿有偿退出机制的提出

2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点工作的意见》，首次提出了探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出宅基地的思路。2016年9月，国务院办公厅印发《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，该方案再次强调了要探索形成进城落户农民对包括宅基地使用权等“三权”的自愿有偿退出机制，但转让必须在本集体经济组织成员之间进行。2017年中央一号文件提出“允许地方多渠道筹集资金，按规定用于村集体对进城落户农民自愿退出宅基地的补偿”。2018年中央一号文件首次提出了宅基地的所有权、资格权、使用权“三权分置”改革新思路。2018年9月，国家《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》提出要“建立健全依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地管理制度”。2019 年中央一号文件提出要“稳慎推进农村宅基地制度改革，拓展改革试点，丰富试点内容，完善制度设计” 。从以上文件可以看出，经过多年的摸索，中央的思路越来越明确，在实施乡村振兴战略大背景下，宅基地自愿有偿退出机制已经成为今后我国宅基地管理制度改革创新的重要方向。

2 我国宅基地退出实践的困境

在党中央和国务院的部署下，2015年3月我国启动了农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度三项改革试点工作(通称“三块地”改革)，经过五年的探索，取得了一些重要经验成果，同时也逐渐暴露了一些深层次问题。

2.1 农民退出宅基地的积极性不高

在各地实践中，普遍存在一个不容忽视的问题，就是农民对自愿有偿退出宅基地的意愿并不高[3]。究其原因，大概有以下几点：首先，近二十年来我国房地产的持续升温推动着土地价格的不断上涨，而农村土地包括宅基地则是未来建设用地的首选储备用地，升值潜力巨大，基于这种预期，农民自愿退出宅基地的动力不足。其次，现阶段宅基地的所有权、资格权和使用权“三权”分置还未全面落实，宅基地仍被视为集体所有，农民只有使用权，退出后只补偿房屋及其附属设施，宅基地的使用权和发展权却得不到补偿。再次，基于乡土情结和中国传统的落叶归根思想，乡下老宅子成了在外游子的一个念想，也是农民不愿退出宅基地的又一考虑。最后，农民工在外就业和收入的不稳定，加上城市落户的诸多限制，宅基地被农民视为维持生存的最后一道保障，不会轻易选择自愿退出。

2.2 宅基地退出补偿资金短缺

如前所述，从目前宅基地制度改革的趋势看，动员农民自愿有偿退出将是我国今后基本方向，但另一个困难又摆在各地政府面前，即宅基地的有偿退出过程，如宅基地整理或复垦、退出补偿及安置区建设等都需要大量资金支持，而不少农村集体经济组织的财力及收入有限，根本无力承担，退出的宅基地短时间内又很难变现或产生收益，各地在实践中解决资金的主要途径是政府的财政投入，这就让地方政府财政不堪重负。尤其是近年来，随着农村收入水平的不断提高，房屋建设越来越豪华，宅基地退出成本也越来越高，无疑让地方财政雪上加霜，有偿退出工作举步维艰。

2.3 农民的社会保障机制不健全

在各地大力推进宅基地退出工作时，也不得不面对一个不容回避的现实，即农民在退出宅基地后的社会保障问题。农民在退出宅基地后，可能会碰到这样几个问题：第一，如果农民退出了宅基地，如何解决其在城市的户口、社保及子女就学问题？第二，如果农民将来在城市里失去了工作或收入又不能获得城市社会保障时，能不能重新回到原来的集体经济组织并重新申请宅基地？第三，如果农民退出宅基地，若干年后想回农村老家养老，在购买房屋时能不能享有优先购买权？这些问题目前在各地均未得到妥善安排，不仅严重影响了农民退出宅基地的积极性，也给已退出宅基地农民的将来生活埋下了隐患，对社会的稳定发展不利。

3 破解宅基地退出困境的对策

2018年12月，《国务院关于农村“三块地”改革试点情况的总结报告》指出，经过五年的试点，我国宅基地制度改革保障了农民土地权益，形成了多样的农民住房保障形式，增加了农民财产性收入。实践证明我国的改革方向是正确的，必须坚定不移地走下去，针对改革中碰到的困难，我们必须不断创新改革思路，完善改革措施，使我国的土地制度改革取得最终胜利。今后需要在以下三个方面继续努力：一是尽快在法律上将资格权和使用权明确化，二是在“三权分置”架构下探索多元宅基地退出机制，三是尽快健全农民社会保障制度体系。

3.1 尽快在法律上将资格权和使用权明确化

宅基地的“三权分置”，尤其是农民的“资格权”，是在2018年“中央一号文件”中首次提出的，但这一表述毕竟是党的政策，在我国现行法律中并无对应概念，也无相应的法律规定，这无疑给基层工作带来了困扰。

关于农民的资格权，学界持有不同的观点，有的学者认为是成员权，是基于农民与集体经济组织的地缘关系而取得的集体成员资格；有的学者认为是宅基地使用权取得资格，是集体经济组织成员要求分配宅基地并无偿取得的资格；还有的学者认为资格权具有人身权和财产权的双重属性，是从原来的宅基地使用权中拆分出来的权利。笔者认为资格权应当是具有人身权和财产权双重属性的复合型权利。至于宅基地的使用权，目前仅限于农民自己使用，转让需在集体经济组织内部进行，不得用于收益和抵押，这种限制成为宅基地有偿退出改革的桎梏。对此，立法者必须在这些问题上尽快予以明确规定，并出台相应的配套措施，为宅基地改革铺平道路。

3.2 在“三权分置”架构下探索多元宅基地退出机制

2018年中央一号文件提出的宅基地 “三权分置”思路，为宅基地制度改革提供了框架，我们应当在此架构下因地制宜探索宅基地多元退出机制，总结各地经验。这里仅探讨最典型的几种模式。

3.2.1 政府统一收储模式

前面提到宅基地“三权分置”改革碰到的最大问题是资金问题。有偿退出补偿金如果单纯依靠政府财政投入或者集体经济组织自己筹措资金，势必会阻碍改革工作的顺利进行，宅基地巨大的潜在价值就难以实现。各地政府通过成立土地收储中心、土地流转交易平台和“三权”服务中心等机构为土地流转提供服务，集体经济组织作为宅基地的所有权人不变，农业经营主体可以单独或合作成立农业开发经营机构，向收储中心租赁一定的宅基地进行开发经营，有能力的农户也可以通过收储中心租赁宅基地开发经营[4]。在申请贷款时，银行等金融机构可根据这些经营主体的房屋财产权、宅基地经营权、林权及信用等作出综合评价并发放贷款，由政府成立的担保机构为其提供担保，收储中心和“三权”服务中心协助提供信息支持、产权鉴定和抵押物处置等事务，降低金融机构的信贷风险。这种模式既能盘活农村宅基地又解决了农民融资贷款困难的问题，同时也减轻了地方政府的财政压力，最大程度地实现了宅基地“三权分置”改革的目标。

3.2.2 农民自行出租模式

根据新修改的《土地管理法》和相关政策，宅基地的转让仅限于农村集体经济组织内部成员之间，但出租并没有限制，故有条件的地方也可以鼓励农民将宅基地出租给社会经营主体，以盘活闲置宅基地，增加农民货币性收入。在一些旅游城市或者城乡结合部，农民可以将宅基地和住房出租给社会主体开办农家乐、民俗客栈、游戏娱乐设施等，取得租金收入。在这种模式下，宅基地归农村集体所有，农民享有资格权，然后把使用权出租给经营者，很好地落实了宅基地所有权、资格权和使用权 “三权分置” 的构想。

3.2.3 宅基地作价入股模式

对于一些经济发达地区的农民来说，将宅基地及其附着物作价入股，获取更高的、可持续的股息分红，无疑是比前两种模式更好的选择。在这种模式下，农民将宅基地及其附着物通过评估作价，折算成股本，入股经济社、合作社甚至企业，按股分红；政府则做好宅基地价值评估、法律咨询和纠纷解决服务等保障工作。

此种模式下，宅基地所有权归集体组织，农民享有资格权，但有权在一定年限内将宅基地的使用权作价入股，集体经济组织、农民和企业按照约定比例共享宅基地的增值收益，较好地满足了三方需求。

3.3 尽快健全农民社会保障制度体系

长期以来，农村在我国是贫穷落后的代名词，农民依靠集体经济组织的土地居住和生活，承包地和宅基地就成了农民生存的最后保障。虽然近年来我国逐渐建立了新农合和农民养老保险等制度，但在实践中往往显得杯水车薪，农民对未来的生活仍顾虑重重。在宅基地制度改革中，必须采取各种有效措施，解除农民的后顾之忧，各项工作才能顺利推进。

3.3.1 探索多种农村养老模式

针对农村缺乏养老机构的现状，近年来民政部逐步放开了养老服务市场，取消了养老机构设立许可，允许符合条件的个人或组织按有关规定开办养老院，聘用合适人员。民政部还支持地方立足实际发展农村幸福院，2013年起，联合财政部累计投入中央专项彩票公益金30亿元，依托村民自治组织建设农村幸福院②。同时，鼓励各地探索各种养老模式，除了家庭养老、机构养老外，还可以采取互助养老、居家养老志愿服务“时间银行”模式等。

3.3.2 多途径，为农民提供住房保障

在农民退出宅基地后，政府必须保障其居有其所，使其无后顾之忧才能激发农民的积极性。总结各地经验，有以下几种做法可供借鉴：一是建设居民集中安置点，让退出宅基地的农民享受成本价购房的优惠；二是政府建设公租房，优先提供给退出宅基地的农民租住，保障其住房需求；三是对退出宅基地的农民在购买城镇商品房时给予购房补贴。

3.3.3 加快城乡社保一体化统筹改革

虽然我国在城乡一体化建设方面取得了巨大进展，但不可否认的是，在未来一定时间里城乡差别将仍然存在，需要继续加大改革力度。对那些已经在城市购房定居的农民工来说，由于传统的户口政策，虽然他们在城里有房有工作，但难以取得城市户口，导致他们在子女教育、就业创业、社会福利等方面无法享受同等待遇，产生了一种“他乡容不下灵魂，故乡安置不了肉身”的忧虑，所以改革现行户口制度与剥离捆绑在户口上的种种福利是解除农民工后顾之忧的首要任务。

另外，我国已迈入老龄化社会，而农村地区的社会保障远远落后于城镇。对此，政府应当高度重视社会养老保险城乡分配失衡问题，尽快建立城乡统筹的社会养老保险制度，这对于保障城乡人民的基本生活、体现社会公平、实现社会和谐发展具有重要意义。

注释：

①吴爽，李海迪.“三权分置”下农村宅基地使用权有偿退出的路径探讨[J].渤海大学学报，2019(4)：63-66.

②民政部对“关于农村以地养老模式的建议”的答复。民政部网站http://www.mca.gov.cn/article/gk/jytabljggk/rddbjy/201911/20191100021120.shtml. 2019-11-07.