行政事业单位内部控制体系建设存在的问题及建议

贺梦然 天健会计师事务所

行政事业单位管理是我国行政机构组织设置中重要的组成部分，其行政管理的水平会影响到国家财政资金的合理配置和政府工作质量的提升。特别是党的十九大以来，政府的职能在不断地完善，建立服务型的政府是时代的要求，才能更好地服务市场经济的发展。当前，行政事业单位正在经历着前所未有的改革，内部控制体系建设工作随着改革的进程在不断深入的调整。行政事业单位虽然在前期的改革过程中取得了一定的成效，特别是在工作效率、工作质量以及群众满意度等方面有了很大程度的提升。但是，在看到改革取得成效的同时，也注意到其内部控制体系建设仍然存在着一些矛盾和不足。因此，需要不断的梳理和完善内部控制管理流程，才能更好地发挥行政事业单位服务经济发展的作用。

一、行政事业单位内部控制体系建设概述

（一）内部控制体系建设的概念

行政事业单位内部控制体系是指为了更好的实现组织内部的管理目标，防范舞弊和违规行为的发生而建立的，能实现相互牵制和相互监督的一种风险防控管理机制。通过实施相应的控制措施来对行政事业单位的业务及管理流程进行规范化管理，对经济活动中的各种风险因素进行有效防范和管控，使单位内部的各项活动合法、合规。

（二）加强行政事业单位内部控制体系建设的必要性

1.保证经济管理活动合法、合规。财政拨款是行政事业单位主要的资金来源，是纳税人缴纳的税金所形成的公共资金，主要用于“为民办事”。要明确界定各项经济活动的业务范畴和相关人员的工作职责，建立一套行之有效的内部控制体系来确保各项工作合法、合规进行。

2.保证公共资源的合理利用。行政事业单位日常的经济活动主要围绕着“公共物品”的分配、使用和管理来进行的，需要采取适当的控制措施以减少舞弊行为的发生，才能减少人为的干预，预防“寻租”行为的发生。同时，推动业务的流程优化，确保公共资源的合理利用，降低权利滥用的风险。

3.约束行政权力，有效防治腐败。行政事业单位内部控制体系建设从管理层面和行政业务工作层面实现内部风险控制，有效防治腐败。使内部组织的决策、执行和监督等工作实现分离，形成各岗位之间相互交叉监督，从根本上起到“制度管人”的作用，实现岗位执行与制约监督的有效分离，提升廉政水平。

二、行政事业单位内部控制体系建设工作中存在的问题

1.内部控制建设缺乏全局观。行政事业单位内部控制体系建设主要由上级主管部门统一牵头、各级业务部门互相配合共同完成。控制的范围一般集中在财务预算收支、资产管理、资金使用等几个方面。但是，这些工作的具体实施和推进部门是单位的财务部门，其他部门则是“被动式参与”，造成了内部控制体系建设的期初就缺乏全局观念，参与内控设计的人员积极性不高。

2.业务流程不规范，管理方式落后。目前很多行政事业单位由于管理模式僵化，管理层老龄化现象较为严重，管理的创新水平不高导致控制流程不规范、管理方式落后。行政事业单位的业务工作流程相对固化，创新性不高，未能随着经济业务的变化进行及时的调整。特别是在如何充分利用内部工作报告、绩效稽核考评和信息网络技术等管理方法等方面的应用程度不高。

3.监督机制不够健全。行政事业单位在开展内部控制体系建设的过程中，部分机构由于没有设置独立的审计部门，对风险的评估一般是由财务部门完成。特别是每年末的内部审计控制的评价和审计报告的编制基本都是由财务部门完成的，较难直接体现整个业务流程的风险点，监督和评价的水平不高，缺乏有效的外部监督的力度。

4.内部控制的执行力度不足。完善的制度只有落到实处，才能够发挥其应有的作用。近年来，各行政事业单位都在不断加强内部控制体系建设，但是由于缺乏有效的内部激励机制，部分员工往往不会主动加入此项工作当中，导致内部控制的执行力度不足。同时，为了逃避改革的压力，大部分员工开展工作的过程中，缺乏改革的积极性和主动性，他们依然倾向于沿袭原本的工作方式，遵循习惯性的规章制度。因此，这些带有员工畏惧改革的压力容易造成内部控制的落地困难，使内部控制工作不能得到有效实施。

三、内部控制体系建设存在问题的原因分析

1.对内部控制工作认识比较片面。大部分的员工对内部控制体系建设的认识比较片面，缺乏组织的全局观。从实际工作情况上来看，行政事业单位的内部资金控制由财务部门负责，因此，业务部门的人员都会错误认为内部控制工作除了属于上级领导所管辖事务外，就是财务人员的职责范围了，甚至认为内部控制工作仅仅是财务部门对资金的控制而已，财务人员只需要监管好内部资金即可，对内部控制工作认识比较片面。

2.组织机构分工不健全，审计评价工作缺乏客观性。行政事业单位每年末的内部资金控制工作报告的编写工作，须由上级政府财政部门负责下达，由下级部门的财务处负责编写和上报，目的是针对内部资金收支情况进行控制。此项工作报告从审计理论角度上看，应属于内部审计部门的工作职责范围，但由于部分行政事业单位组织机构分工不健全，暂时无法设置独立的内部审计部门。因此，涉及审计方面的工作几乎还是由财务处负责完成，使审计评价工作缺乏客观性。

3.人员安排不合理。部分行政事业单位由于人员编制有限，在用人管理方面常常存在一人兼任多岗的现象发生。例如出现财务人员兼任审计人员、资产管理人员兼任资产采购人员等不合理的人员安排现象，违背不相容岗位相互分离的用人原则，容易出现徇私舞弊的管理漏洞。

4.问责机制不明确，激励制度缺失。大部分的行政事业单位在内部控制体系建设中普遍存在问责机制不明确、内部激励制度不健全的问题。行政事业单位的员工大部分都具有国家编制，如果没有建立一定的问责机制和激励机制，奖惩制度不明晰，就会使其除了完成其日常的岗位工作外，缺乏危机意识和工作的紧迫感，未能真正用心把内控工作落实到位。

四、完善行政事业单位内部控制建设的建议

1.提高全员内部控制的意识，培养全局观。行政事业单位的内部控制建设，需要各级人员的积极参与，建设的范围囊括单位层面和业务层面的所有业务。在具体的建设工作过程中，需要进行广泛的宣传，提高对内部控制体系建设的思想认识，让各岗位员工做好控制风险评估和业务流程图的梳理，指出各个环节可能存在的控制风险点，做到内控工作人人参与。

2.积极培养审计专业人才，开展内部控制技能培训。内部控制体系建设是一项专业性比较强的工作，需要既掌握内部业务工作又熟悉内部审计方法的人员参与。因此，需要积极培养内部审计专业人员。同时，行政事业单位每年应该组织开展多次内部控制体系建设技能培训，加强对在岗人员的培训力度，不断培养审计后备人才。

3.完善内、外部监督控制水平。行政事业单位要不断完善监督管理工作，不断规范内部审计的人员设置及工作流程，除了加强内部审计监督外，还需要不断增强外部监督的力度。由于行政事业单位内部控制具有非法律强制性，削弱了其内部监督考核评价的法律效力，因此，有必要重点加强外部审计监督力度。可以定期聘请外部专业审计服务机构如会计师事务所等，针对存在的风险问题及时发现，及时提出控制方案，从专业的角度进行内部风险控制，才能不断的推进内部控制管理工作。

4.提升内部控制工作的执行力度。可以采取专题学习、自查自纠和集体研究等方式来加强内部控制的执行力度，实时关注内部控制工作的执行情况，认真排查内部控制在执行过程中存在的具体问题。并且把内部管理控制的执行工作与全体员工的年度绩效评估、业绩晋升等相关联，加强考核奖罚力度，让内部控制管理工作成为全体员工的习惯性工作，才能切实提升内部控制工作的执行力度。

五、小结

为推进行政事业单位内部控制体系建设工作，需要不断强化内部宣传教育，提高全体人员对内部风险防范的正确认识，让每个岗位的员工充分掌握本岗位业务存在的内部风险，及时调整岗位操作流程，加强内部监督考核评价，确保行政事业单位的内部控制工作得到认真地贯彻执行，有效防范徇私舞弊行为，切实做到预防腐败，提升行政事业单位的公共服务效率和服务效果。