失信惩戒措施法律规制研究

张玉娟 沈开举

(郑州大学 法学院，河南 郑州 450000)

我国的社会信用在体系化建构历程中尽管发展速度较快，但还是处于起步阶段。而失信惩戒措施的内涵尤其值得深入研究。现今失信惩戒措施种类多样，包括但不限于限制出境、限制高消费、黑名单等。当前我国学术界和司法实务对于失信惩戒措施的法律性质尚无明确的定论，众说纷纭。失信惩戒措施的运用归结于信用缺失。据统计，目前，我国每年因逃废债务造成的经济损失达到1 800亿元，而因失信造成的经济损失已经占到GDP的6%—10%[1]。信用缺失现象的出现催生了失信惩戒措施的诞生，但由于缺乏统一的标准，各地市所采取的失信惩戒措施难以做到标准高度一致，造成措施乱象。

失信惩戒是一项正处于发展与完善阶段的机制，其在维护国家经济社会发展和公共秩序安全方面发挥着越来越重要的作用[2]。“社会信用”本身就是一个含义极为宽泛的应用范畴[3]。“征信”“信用”一词最早广泛适用于经济和金融领域，是“参与经济和社会活动的当事人之间所建立起来的一种信任关系”[4]，但随着行政事务处理类型的增多和对法律实践的需求使“信用”的含义越来越多地倾向于社会日常生活。“失信”在这里并非简单的、道德意义上的没有或丧失诚信。失信惩戒中的“惩戒”即对失信人进行惩罚与告诫。因此，失信惩戒措施的内涵就是行政机关出于维护社会信用体系、构建诚信社会而对失信者所采取的惩罚与告诫、防备措施。

一、失信惩戒措施的现状与问题

(一)失信惩戒措施立法规制现状

目前，我国关于失信惩戒措施方面的规定，最直观的感受便是文件数量繁多、制定主体位阶不一、措施种类多而杂乱等，对现存各省市所有的相关规定进行梳理归纳难度十分巨大，故在此仅对部分较具特色的省市之规范性文件作为样本进行列举[5]。在中央层面上，关于失信惩戒方面的立法稀少，没有一部完备的法律，仅有一部是由国务院颁布的带有指导性意见的行政法规；最高人民法院发布的司法解释1篇；部门规章57篇，涵盖了安全生产、旅游、国家发展改革委员会、金融系统、国家铁路部门、婚姻登记等各个领域；党内法规5篇。在地方层面上，地方政府规章1篇；地方规范性文件256篇；地方司法文件6篇；地方工作文件139篇(发布部门涵盖了31个省市自治区)；地方政府规章1篇。

从中央与地方的立法现状来看，其主要优点在于手段较多，涵盖的领域和范围也很广泛，有利于对失信行为人进行打击，增加失信行为人的失信成本，有效维护社会的良好诚实信用秩序，但也存在诸多的缺点。对失信行为人进行惩戒的法律法规较多分布于地方层面，而中央层面的立法稀少，缺乏一部统一的法律，无法对地方性的法律法规做指导，地方性的法规比较繁杂，均是按照各自部门领域和需求进行制定的，各自之间有可能存在一些冲突，有时候会对失信行为人的一些合法权益造成损害，这就亟待人们对失信惩戒机制进行研究和探索。

(二)失信惩戒机制存在的问题

在对失信惩戒措施的内涵、种类以及规范现状进行了大致了解之后我们会发现，失信惩戒措施在惩戒失信行为人、营造诚信的社会氛围方面确实起到了十分积极的作用，据统计，目前在公布中的失信被执行人达6 126 335个[6](本数据统计截止到2020年11月1日)。但同时应该注意到的是，目前的失信惩戒措施及规范现状存在着一些亟待解决的问题。

1.失信惩戒措施法律性质模糊

种类众多的失信惩戒措施使得其法律性质模糊，难以判断究竟属于哪一种性质的行政行为，这就导致无法对其有效而全面地规制，地方行政主体甚至可能滥用公权力创设各种不合理的惩戒措施，将一些本来没有必要纳入失信范围内的行为贴上失信标签，以失信惩戒之名行公权私用之实。

2.部分措施罚责失当，存在重大的合法性危机

一些措施甚至可能出现“连带”责任后果，即失信人一人失信，在本人处于受限的情况下，对其亲属的行为都有可能被限制，惩罚与责任不相当，完全违背了依法治国的基本原则，也完全背离了现代文明社会的基本价值取向，存在重大的合法性危机，急需对诸如此类的违法措施进行整改和取缔。

3.缺乏中央层面的专门法律

目前，关于失信惩戒的文件只有一部行政法规[7]，缺乏一部专门法律作为失信惩戒机制的法律支撑，从而使得地方立法互相割裂，甚至互相抵触。这就需要一部专门法律用于指导地方立法，统一惩戒标准和措施种类等，形成一个完备的失信惩戒法律体系，在制度上为我国社会信用体系的巩固与完善提供坚实的法律保障。

4.失信被惩戒人的救济渠道不完善

纵观各省市关于失信惩戒措施的规定，不少将失信行为与违法、违约、违纪行为混为一谈，这容易造成司法混乱而失信被惩戒人寻求救济无门的现象，尤其是涉及名誉、隐私和人格尊严方面，更是有可能侵犯失信被执行人的个人信息权和人格尊严。失信被承接人的救济渠道也十分有限，如行政复议、行政诉讼等机制，但这些机制仅仅只是政策指引，并没有落实到法律层面，并且实施得并不完善，一定程度上偏离了失信惩戒原有的运行原则，给失信者留存的改过空间过于狭窄。

二、失信惩戒措施法律性质之类型化分析

(一)失信惩戒措施的类型

在观察司法实务及进行了文献检索后，本文立足于各行为不同的表现形式，认为惩戒措施的种类大致包括但不限于以下几类：

第一，失信信息记录。主要做法是对失信者进行不良信用记录以备查看。第二，公布“黑名单”。公开发布失信人员的相关信息，即目前国内所谓的“黑名单制度”。第三，告诫提醒。这种警示性提醒仅仅是口头或书面提醒，主要功能还是对其进行告诫和督促，形式有信用提醒、诚信约谈等。第四，特殊监管。与上一种惩戒措施相比，在失信人的失信行为严重程度上升时，有必要采取更严厉的措施对其进行处理，如增加监督检查的频次等。第五，声誉不利。如撤销荣誉称号、奖励、奖金或其他荣誉。第六，限制或剥夺公共资源或资格。“限制或直接剥夺失信行为人获取公共资源、公共职位、公共服务、公共荣誉及进入特定的职业或行业的资格”，如“一定期限内失信行为人不得继续从事原来所在岗位的工作”，“限制参与评先、评优、获得补贴或参与其他行政奖励或行政给付等授益性权益的剥夺，或限制担任金融机构董事、监事、高级管理人员或公务员、事业单位的工作人员等”。第七，警告、罚款、没收违法所得。失信惩戒的对象一般为存在严重失信行为的人员，主管机关在依法行政的职权内即可对其处以警告、罚款、没收违法所得等惩戒[8]。第八，自由限制。主要措施是对失信行为人进行行动自由的限制。第九，其他措施。

(二)各类型的法律性质

失信惩戒措施种类众多，包括但不限于上文中所归纳的类别，其法律性质的定位找不到明确的法律依据。若不能准确界定各失信惩戒措施的法律性质，将会造成行政机关适用混乱、失信被执行人救济无门、法律规范规制不力的不良现象。本部分将在上文所归纳的失信惩戒措施种类的基础上分别探讨各种类措施的法律性质，并提出规制失信惩戒措施的有效路径。

第一，失信信息记录。单纯记载失信信息，是行政机关作出的未对行为人产生不利法律后果的事实行为。

第二，公布“黑名单”。若政府将失信信息予以公开，即“黑名单制度”，这种措施涉及个人信息公开的问题，会对失信者造成不利，在法律效果上具有严重的制裁性，属于行政处罚，由于没有一项明确的条款对其规制，因此，考虑把其归为《行政处罚法》第8八第七款的兜底性规定。

第三，提醒告诫。通常这种处罚不会对失信者个人的切身利益构成更多不利，因此，可以明确认为其在本质上属于带有惩罚意味的事实行为。

第四，重点监管。这一措施作为行政机关的一种失信管理手段，功能在于有效预防和强化失信管制，亦未实质给失信行为人造成不利的直接法律影响，不会对其产生法律上新的责任和义务，所以，其实际上也属于行政机关作出的一种事实行为。

第五，声誉不利。这种撤销失信行为人已经获得的荣誉称号、奖励、奖金或其他荣誉的惩戒做法并未对失信行为人科以“额外”的责任和义务，仅是拿回被授予的，只是常见的行政管制措施。

第六，限制或剥夺公共资源或资格。限制或剥夺公共资源或资格是指对于失信行为人来说本来可以有机会获取的资源或拥有的资格被限制或剥夺，这种惩戒措施明显“溢出”了法律所规定的行为人应当遵守的诚信义务的范畴，可将其纳入《行政处罚法》第八条第七款。

第七，警告、罚款、没收违法所得。这属于《行政处罚法》的种类之一。各地行政机关在适用此种类型的失信惩戒措施时所依据的地方性法规必须是具有上位法依据的，否则该规范性文件将会有无效的后果和可能性。

第八，自由限制。自由限制指针对失信行为人所采取的限制出境、限制高消费的失信惩戒措施“具有极强的制裁性与惩戒性，属于行政处罚”。

三、对失信惩戒法律规制的几点思考

失信惩戒措施的法律性质如上文所述，不能一概而论，要分类进行讨论。在讨论过程中不难发现，中国目前的失信惩戒机制尽管发展迅速，但并不十分完善，出现了一些亟待解决的问题，针对这些问题有如下几点思考。

(一)明确失信惩戒措施的法律性质

厘清失信惩戒措施的种类只是规制的前提，更重要的是要明确各种类措施的法律性质，这样才能对症下药，有的放矢，也是在坚持合法性原则的前提下为失信被惩戒人的救济提供清晰的渠道。而明确失信惩戒措施的法律性质也是对我国整个法律体系的完善，尤其是社会信用法律体系。

(二)确保失信惩戒措施设定合法

讨论失信惩戒措施的意义之一就是为了使其设定合法，失信惩戒措施的设定必须要有法律依据，否则就会扰乱社会信用秩序，地方政府滥用权力设定失信惩戒措施，使失信惩戒变成一个无底洞，仿佛什么都可以往里装，这对社会信用体系的建设无疑是有弊无利的。应该从失信惩戒措施的种类出发，每一类都有自己的设定权主体，例如，属于行政处罚的，就规定只能由法律和行政法规来进行设定，在有行政处罚法律或者行政法规的依据上，可通过制定规章或相关规范性文件的形式对其具体内容作进一步细化，出台配套的行政处罚法律制度、实施办法等[8]。此外，“现存失信惩戒相关的规章及规范性文件急需及时进行清理，保证其不得在文件中包含任何增设公民义务或减损公民权利的规定”[9]。

(三)制定一部中央层面的专门法律

从我国目前的信用管理状况来看，还没有出台一部完整的关于信用监督管理的法律，“除了道德的基本自律和有限的社会舆论外，没有强有力监督主体”[10]。为改变地方立法混乱、失信责任不清、种类泛滥、法律性质模糊的不良现状，应制定一部中央层面的专门法律，作为地方制定相关法律的表标本，在立法中应明确失信惩戒措施的种类和法律性质，切实做好信用管理法律责任的追究和落实，否则将会严重破坏法律的权威，“客观上也可能会形成违约激励，加剧失信现象的泛滥”。

(四)完善失信被惩戒人的救济渠道

首先，明确失信惩戒措施的法律性质关系到被惩戒人的救济方式。法律性质模糊不清使得被惩戒人救济无门，最终不了了之。其次，失信惩戒措施涉及个人信息的公布，可能会侵犯个人隐私权；限制失信行为人的出行自由、限制失信行为人在某个方面的从业资格等，这些都严重侵犯了失信行为人的人身自由权利[11]。所以，失信惩戒措施的施行一定要十分谨慎，在使用了惩戒措施后也应该有一整套完善的救济渠道，如在采取失信惩戒措施前要进行告知，并陈述理由，在涉及限制自由的情况下应当举行听证；在被惩戒人及时纠正自己的失信行为后应当及时停止惩戒措施的实施等。

四、结语

“诚信社会”“社会信用”这些词汇并不陌生，中国的社会信用体系的建设之路越走越宽，失信惩戒措施是建设社会信用体系过程中行政机关最常用的手段。强调失信惩戒措施的法律性质有其独特的理论意义和实践价值，这不仅关乎到对其本身的理解和应用，也是为失信被惩戒人提供明确的权利救济渠道，有利于丰富社会信用的体系内涵。本文在剖析失信惩戒措施内涵的基础上，以类型化模式为基础研究失信惩戒措施复杂的法律性质，简单介绍并分析了西方发达征信国家的特点与共性，并提出几点制度完善的薄弱建议，以期为推动我国诚信社会的建立与提高贡献一份力量。