探索政府投资审计转型升级，依法全面履行审计监督职责

尹纯 淮北市审计局

政府投资项目审计是指审计机关依据法律、法规和政策规定，对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和竣工决算情况实施的审计，对关系全局性、战略性、基础性的重大公共基础设施工程实施的跟踪审计，对其他政府投资、政府与社会资本合作等方式建设的公共产品和公共服务项目实施的审计。加强对政府投资为主，关系全局性、战略性、基础性的重大公共基础设施工程的审计监督，促进相关单位履职尽责、促进项目顺利完成、促进提高投资绩效是审计机关的重要职责。政府投资项目审计是国家对固定资产投资活动实施监督的有效手段，是国家审计监督的重要内容。

一、深刻认识五部门联合印发《关于废止建设项目审计处理暂行规定的决定》的法治意义

近期，审计署、国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、国家市场监督管理总局五部门联合印发了《关于废止建设项目审计处理暂行规定的决定》，正式废止《建设项目审计处理暂行规定》（审投发〔1996〕105号，以下简称《暂行规定》）。这是投资审计法治建设中的一项里程碑事件，标志着《暂行规定》完成了它的使命，揭开了投资审计法治建设的新篇章。

《暂行规定》制定出台于1996年，为适应市场经济要求，深化和推进投资体制改革，严格执行投资与建设管理法规，规范建筑市场行为，加强对建设项目的审计监督，审计署根据当时的形势和审计监督任务，联合原国家计委、财政部、原国家经贸委、原建设部、原国家工商行政管理局制定印发了《暂行规定》。随着社会主义市场经济不断完善，法治建设不断推进，以及投融资体制改革的深化和审计法修正、民法典颁布等，当时《暂行规定》制定出台的客观条件和法治环境已发生了深刻变化，而推进建立高标准投资贸易便利化制度体系，优化营商环境已成为大势所趋，《暂行规定》的相关内容难以适应新形势、新变化和新要求。

二、总结以往投资审计经验，保障投资审计工作顺利转型

近年来，政府投资规模不断扩大，政府投资项目数量越来越多，社会各界对政府投资审计的期望值越来越高，审计机关承担的政府投资审计任务越来越繁重。但与之相应的工作机制和审计结果运用制度没有得到及时完善，政府投资审计工作量大与审计力量薄弱、审计能力不强的矛盾越来越突出，政府投资审计工作应把挑战当成跳板，认真贯彻从数量规模向质量效益转变、从单一工程造价审计向全面投资审计转变、从传统投资审计向现代投资审计转变的“三个转变”要求。

1.投资审计提前介入的少，事后监督的多。审计部门普遍没有与行政审批部门实现数据资源共享，往往是在建设单位申请后介入项目监督，此时前期审批事项和招投标工作已经完成，审计能够发挥的作用十分有限。这种仅对施工过程进行的审计存在许多局限性：对违反基本建设程序的建设项目不能及时发现和纠正，事后补救容易提高建设成本并造成损失浪费。由于合同已经签订，如果此时提出审计建议对合同条款进行修正，容易导致政府违约，审计风险过大。

2.实行了“凡投必审”，审计重点不突出。很多地方政府以地方法规形式规定建设项目要以审计结论作为工程结算依据，一个基层审计机关每年要审计大小近百个项目，项目多任务重，审计重点不突出，超出了审计机关和审计人员的承受能力，难免会挂一漏万，使审计监督质量和效果打折扣。

3.投资审计关注价款的多，为宏观决策提供服务的少。以往在工程结算审计方面，各级审计机关都取得了较好成绩，节约了大量财政资金。但由于审计理念未能及时更新，部分投资审计人员单纯就项目审项目，盲目追求核减率，未能从审计核减入手，认真分析核减原因，揭示存在问题，也未能从宏观上提出对于搞好项目建设的意见建议。审计内容片面导致部分审计机关定位不准，站位不高，对工程建设管理、投资主体责任方面的审计监督不足；对违反工程建设程序、资金管理使用不规范等方面的问题查处力度不足；审计为各级政府宏观决策和提供管理服务的职能发挥不足。同时，审计内容的缺失有可能导致重大问题遗漏，一旦问题爆发，审计机关可能会承担连带责任，被追责问责。四是对项目真实性合法性关注的多，对投资绩效关注的少。

三、深化投资审计工作“两统筹”，服务高质量发展

审计机关作为党的工作部门和宏观管理部门，在推动政策落实、促进制度完善、服务国家治理中肩负着重要职责。从投资审计的角度看，如何更好适应经济社会发展需要，把准职责定位，聚焦政策落实，切实推动稳投资、补短板、促发展，是当前面临的重要任务。

一是结合经济责任审计探索开展结合式、嵌入式投资专题审计调查，拓宽经济责任审计纬度，提升投资审计高度。

比如在对有建设管理职能的单位开展审计过程中，可有针对性地开展了国有资金建设项目管理、市政项目、绿化移植项目等建设管理审计专题，核查是否存在损失浪费、基建程序缺失、项目移交后管理不善等问题，同时，对审计中发现的具有普遍性、代表性的问题，移交行业主管部门后，推动行业主管部门从体制制度层面解决。

二是结合工程跟踪或决算审计开展管理绩效审计，拓展投资审计的深度。比如通过聚焦该区投融资体制改革，开展政府和社会资本合作（PPP）项目审计，以PPP模式推广情况为切入点，重点调查本区域PPP模式相关管理监管体制、机制的建设和执行情况，实际开展情况。核实项目是否存在建设管理未能实现协调统一、执行不规范、监督管理不到位；融资渠道、推介手段单一，使用者付费不规范等方面的问题。

三是利用大数据技术引领工程绩效审计发展。全覆盖即依托大数据和专业系统，收集工程建设项目相关数据，设计全覆盖审计分析模型，全面把握不同类型项目投资规律，提高审计的全局性和普遍性水平。全寿命即打破在项目投产后一次性开展事后审计的模式，引入时间维度，从建设投资立项、实施、竣工、运行到后期评价持续跟踪、监督评价，及时发现潜在风险点，支撑投资决策，进一步提质、降本、增效，强化投资精准管控。

四、投资审计转型过渡期的几点思考

客观地看待投资审计取得的成绩和存在的问题，辩证地对待围绕中心服务大局与回归监督主业的关系，树立“监督是最好的服务”理念，推动投资审计转型发展、行稳致远。

一是强化依法审计理念。依据审计署《关于印发完善和规范投资审计工作若干意见的通知》文件精神，明确不参与各类与审计法定职责无关的、可能影响依法独立审计的事项，不搞越俎代庖，杜绝“以审代结”，不介入平等主体的民事关系，严格按照法定程序实施和发表审计意见等。

二是大幅压缩投资审计数量。不再片面强调投资审计数量，一味追求造价核减金额，严格按照“围绕中心、服务大局、突出重点、量力而行、确保质量”原则，加强审计项目审计组织方式的“两统筹”，优化审计资源配置和共享，确保审计质量和效益。

三是拓展审计深度广度。不再专注于单一工程造价审计，更多关注工程建设的基本建设程序、质量安全、生态环保、水土保持、投资绩效等全过程审计内容，坚持问题导向，通过揭示和反映问题，厘清参建单位责任义务，夯实建设单位主体责任，规范投资项目建设管理。

四是规范管理防风险。审计部门要进一步规范投资审计程序，依法开展投资审计，不得再开展所谓“简易程序”审计。加强项目审计计划管理，严格按计划实施审计；加强审计过程管理，严格执行国家审计准则；加强审计结果管理，实行实质性复核审理依法出具审计结果文书，严把审计质量关。同时要切实加强廉政风险防控，无论是机关工作人员还是聘用中介或人员，都须从严教育控制。除了经常开展廉政建设教育之外，更重要的是在环节上、关键点加强控制，把权力真正关进制度的笼子。